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2011년 FPC사업을 도입하기 위한 사전 작업으로서 해양수산부가 생산자단체와 전문가를 중심으로 ‘FPC사업 추진 T/F’를 운영하였다. 동 T/F를 통해 기본계획이 수립되었지만, 아직까지도 FPC사업에 대한 이해는 각자의 입장마다 다르게 해석되는 부분이 있다. 이는 사업이 기획될 시점에서 명확한 개념이 정립되지 않았고, 농업의 농산물 산지거점센터(Agricultural Products Processing Center, 이하 APC)사업과 혼동되는 부분도 있었기 때문이다.

동 사업의 주요 키워드는 가공(전처리가공 포함), 도매 물류이다. 기존 위판장이나 생산자단체의 사업은 수산물 양륙과 위탁판매(경매)로 연결되는 수수료사업에 치중되어 있었다. 수산물유통시장과 소비자의 수요 변화를 감안하여 산지의 새로운 사업 모델로 가공과 도매 물류기능을 부여하고자 했던 것이다.

하지만, 여기에서 이해관계자들의 혼동을 불러 일으켰던 부분이 수산물 산지시장의 양륙기능, 경매기능, 냉동창고 등의 보관처리 기능의 포함 여부였다. 그리고 중도매인의 역할 역시 모호한 상황이었다. 일부에서는 위판장 현대화사업과 동일한 것으로 이해하기도 하였다.

최종적으로는 양륙과 가공(전처리, 냉동냉장보관 등), 도매 물류사업이 포함된 종합적인 개념의 수산물 산지유통거점으로 정리되기는 하였지만, 여전히 현장에서는 사업의 정체성에 대한 의문이 남아 있다.

동 사업은 2016년에 ‘수산물유통의 관리 및 지원에 관한 법률(이하 수산물 유통법)’이 시행되면서 법적인 근거를 갖추게 되었다. 동 법 제49조(수산물산지거점유통센터의 설치)에서 FPC는 “수산물의 처리 물량을 규모화하고 상품의 부가가치를 높일 목적으로 수산물을 수집·가공하여 판매하는 유통시설”로 정의하고 있다.

본고에서는 지금까지의 논의를 감안하여 FPC의 기능을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 어획 이후 위판장을 통한 단순한 시장 거래 구조에서 탈피하여, 생산자단체가 직접 도·소매단계까지 유통함으로써 상품에 대한 책임을 지는 것이다. 둘째, 품질위생관리를 자기 책임 하에 수행함으로써 국산 수산물에 대한 국민들의 신뢰를 구축하며, 식품안전성을 강화하는 것이다. 셋째, 전처리가공, 소분포장 등의 포장, 가공수준을 높임으로써 상품화 수준을 높여 소비자의 needs를 충족시키고, 부가가치를 높이는 것이다.

하지만 보다 명확한 개념과 기능의 정의에 대해서는 기 도입된 시범사업의 추이를 통해 성공모델을 발굴해 나가면서 정립할 필요가 있다.

<Table 1>과 같이 FPC사업은 총 5개의 시범사업이 추진 중이다.

중규모 FPC사업으로 선정된 강원 속초와 제주 한림지역은 2015년에 준공하여 사업을 개시하였는데, 이중 제주 한림지역이 국내 최초로 가동하였다. 현재의 운영 현황과 계획서를 토대로 각 지역의 FPC를 평가하면 다음과 같다. 제주 한림 FPC는 방어순살 등의 상품 개발을 통해 매출을 올리고 있으며, 2016년부터 한림항에서 수산물대축제를 열어 성과를 거두고 있다. 위판장과 FPC를 통해 지역 내 수산물을 연계한 가공수준이 높으며, 고선도의 전처리 수산물의 생산을 통 해 사업의 취지를 잘 살린 사업모델로 평가받고 있다.

강원 속초 FPC는 사업 초기부터 지역 내 수산물 활용도가 낮고 고차가공에 치우친 경향이 있었다. 소비자를 대상으로 한 외식사업과 판매사업 등의 일부를 외부에 위탁하고 있다. 붉은대게 타운과의 연계를 기획하였으나 원활하지 못한 상황이다. 전남 완도 금일 FPC는 지역의 특성을 살려 건어물 특히 해조류를 주된 사업 대상으로 하고 있다. 지역 수산물 활용도가 높으며, 건어물의 위생적인 절단, 소포장 등 전처리 가공을 통해 어민 수취가격 제고에도 기여하고 있어 사업의 취지를 잘 살린 모델 중 하나이다.

경북 경주와 경남 고성 FPC는 아직 정상적인 가동을 하지 않은 상황이지만, 사업계획서를 토대로 검토하면 다음과 같다. 경북 경주 FPC는 지역 내 수산물의 활용도가 높지만, 일반 소비자대상 상품의 판매를 기획하고 있어 성공적인 마케팅 여부가 관건인 지역이다. 경남 고성 FPC는 저염 건멸치 가공을 기획하고 있으며, 공동사업이나 지역생산자에 대한 기여도는 낮은 단일 사업체 중심의 형태이다.

다섯 개의 사업지역 모두 아직은 사업의 성과를 평가하기에는 이르지만, 각각의 특색을 갖추고 있으므로 후발 주자들에 대한 좋은 사례가 될 수 있을 것으로 보인다.

2018년에 예정된 신규 사업 2개소는 각각 국비 보조금 12억 원이 지원될 예정이다.

본 연구에서는 FPC 경제성 평가 방법으로 비용-편익분석(Cost Benefit Analysis, 이하 B/C 분석)을 이용하였다. 사회적 할인율은 예비타당성 평가의 일반적 기준인 5.5%를 적용하였다²⁾.

실제 사업에 대한 기본계획, 시설 설계를 통한 사업비 추정과 수지분석을 수행하여 적용한 것이 아니므로 개략적인 결과이다. 분석을 위해 각 FPC의 수산물 취급 물량은 최근 5년간의 수협 판매사업 거래 물량과 금액의 평균을 적용하였다.

경제성 분석을 위한 편익은 연구의 편의를 위하여 직접 편익으로 한정하였고, 비용은 FPC 시범사업 5개소의 사업계획서를 참고하여 적용하였다. 따라서 도출된 FPC의 B/C분석 결과는 본 연구의 가정을 통해 분석된 것이므로 사업 시행 시에는 적확한 기법을 이용하여 재 추정될 필요가 있음을 밝혀 둔다.

본 연구의 분석을 위해 설정한 가정은 다음과 같다. 총사업비는 중규모와 소규모로 나누어 140억 원과 60억 원의 두 가지 경우로 분석하였다. 사업물량의 배분은 단순 위판사업(경매)와 전처리가공사업, 직판 등 매취 판매사업으로 나누어 각각의 비율을 50%, 30%, 20%로 가정하였다.

경상운영비는 항만예비타당성지침에서 공사비 2%로 정하고 있는데, 본 연구에서는 실제 가공업체의 매출을 참고로 산정하였다. 인건비 등의 비용은 FPC 시범사업체의 사업계획서를 참고로 하였다.³⁾ 편익은 위판사업의 경우 위판수수료 4.5%를 기준으로 하였고, 전처리 가공사업의 수익률은 15%, 매취판매사업의 수익률은 5%로 가정하였다.

분석 대상은 전국 91개 지역조합 중 부산공동어시장과 해수어류양식수협, 잠수기 수협 등 본 연구의 분석 취지에 적합하지 않다고 판단되는 수협을 제외한 69개소로 하였다.

분석 대상 각 수협이 FPC 사업을 영위할 경우의 추정 B/C 분석 결과는 다음 <Table 2>와 같다. 먼저 총사업비 140억 원을 투입하는 것으로 가정한 시나리오 1의 경우, 총 69개소 중 34개소, 49.3%가 B/C 비율 1.0 이상으로 나타나 사업에 적합한 것으로 나타났다. B/C 비율이 가장 높은 경우는 1.48로 부산시수협이었으며, 다음이 1.45로 전남 여수수협과 목포수협이었다. 총사업비 60억 원의 경우는 B/C 비율 1.0 이상이 48개소, 69.6%로 나타났다. 시나리오 2에서 B/C 비율이 가장 높은 경우는 1.46으로 부산시수협이었으며, 다음이 1.44로 전남 여수수협과 목포수협이었다.

사업비 60억 원에 한해 경제성이 있었던 수협 중 가장 B/C 비율이 가장 높은 곳은 경북 강구수협과 충남 서천수협, 경남 거제수협으로 각각 1.15로 나타났다. 취급 규모별로 보면, 총사업비 140억 원에서는 수산물 취급 금액 300억 원 이상에서 사업성이 있는 것으로 나타났다. 총사업비 60억 원에서는 수산물 취급 금액 160억 원 이상일 경우에 사업성이 있는 것으로 나타났다.

FPC 시범사업 지역 중 중규모인 제주 한림과 강원 속초는 총사업비 140억 원에서 B/C 비율이 각각 1.42와 1.02로 사업성이 있는 것으로 나타났다. 특히 제주 한림의 경우는 앞서 2장에서 살펴본 바와 같이 사업성을 실제로 증명하는 행보를 보이고 있다. 총 사업비 60억 원으로 소규모 시범사업 지역인 전남 완도 금일과 경북 경주가 B/C 비율이 각각 1.30과 1.28로 사업성이 높았으며, 총사업비 140억 원의 경우도 각각 1.19와 1.14로 높았다.

이상에서 살펴본 바와 같이 FPC사업의 경제적 타당성이 있는 생산자단체는 총사업비 140억 원은 절반 가까이, 60억 원은 70% 이상의 단체가 타당성이 높은 것으로 나타나 사업의 시행으로 인한 효과도 높을 것으로 추정된다.

다음으로 60억 원과 140억 원의 두 가지 투자대안 모두 B/C 비율이 1.0 이상인 지역에 대해 최적 투자안을 선정하였다. 선정 방법은 증분(혹은 점증) B/C 비율분석법(IBCR, Incremental benefit cost ratio analysis)⁴⁾을 적용하였다. 이 방법은 상호 배타적 대안들 가운데서 최적 대안을 선택하는 데 사용된다. 상호 배타적 대안을 비교 할 때, B/C비율이 높고 NPV가 높은 대안을 선택하는 것이 일반적이다. 하지만, B/C비율과 NPV가 높다고 해서 반드시 최적 대안인 것은 아니다.

Incremental BCR = ∑B1- ∑B2∕∑C1- ∑C2
Where:
∑B1= total benefits for project ‘1’
∑C1= total costs for project ‘1’

일반적인 B/C비율분석법과 달리 증분(혹은 점증) B/C 비율분석법은 대안 간의 증분 현금 흐름, 즉 대안 간의 편익과 비용 차이도 계산되며, 증가 비용에 대한 등가 부가 가치의 비율을 확인할 수 있다. 증분 B/C비율이 1.0보다 크거나 같은 경우에 더 큰 비용 대안이 선택되고, 증분 B/C비율이 1.0보다 작은 경우에는 저비용 대안이 선택된다.

증분 B/C비율분석법으로 각 지역의 투자 대안을 평가한 것이 <Table 3>이다. 여기에서는 60억 원을 투자하는 시나리오 2를 기본 대안으로 하고, 시나리오 1와 대비하여 분석하였으므로 증분 B/C비율이 1보다 높은 경우는 시나리오 1, 1보다 낮은 경우는 시나리오 2를 선택한다.

분석 결과 대부분의 경우에서 NPV가 큰 대안이 선택되었고, 통영의 경우는 NPV가 상대적으로 작은 대안이 최적 대안으로 선택되었다.

2011년 한·미 FTA 대책사업으로 시작된 FPC사업은 수요자 주도시장인 수산물시장에서 취약해진 생산자의 유통경쟁력을 강화하기 위하여 시작된 사업이다.

해양수산부가 2013년에 발표한 ‘수산물 유통구조 개선 종합대책(2013. 7. 10)’의 핵심 사업이 산지의 FPC와 소비지의 분산물류센터이다. 2013년에 수협선진화위원회에서 제시한 ‘수협중앙회 선진화 방안-사업구조·지배구조 개편방안-(2013. 1. 4)’ 에서는 FPC 27개소를 육성하는 등 주요사업으로 자리매김하고 있다.

그리고 2016년에 시행된 수산물 유통법도 이러한 취지를 법조문에 반영하고 있다. 해양수산부의 수산물 유통 정책 사업에 대한 전문가 AHP분석을 실시한 Shin(2014)의 연구에서도 FPC사업의 우선순위가 가장 높은 것으로 나타났다.

하지만 2015년부터 FPC사업이 일시 중단되었다가 2018년에야 재개되는 과정을 보면, 동 사업의 진행이 순탄치 않다는 것을 반증해주고 있다. 농업분야의 경우는 APC를 거쳐 거점 APC를 구축하고, 이를 농협물류센터와 연계하는 도매 물류구조를 완성해가고 있다. 하지만 수산업에서는 산지의 경쟁력 강화를 위한 투자마저도 원활히 진행되고 있지 않아 앞길이 요원한 셈이다.

FPC사업이 중단된 이유 중의 하나인 경제성의 문제는 본 연구의 B/C 분석을 통해 일부나마 증명되었다고 본다. 하지만, 정부사업의 지속성 확보와 사업의 수익성 확보를 위해서는 다음의 두 가지 문제를 극복할 필요가 있다. 첫째는 생산자단체의 투자 여력이 높지 않다는 점이다. 둘째는 적정한 수익성을 확보할 수 있는 사업모델이 부족하다는 점이다.

먼저 생산자단체의 투자 여력 문제는 과거에 있었던 수협의 운영 부실과 이를 해결하기 위해 정부가 투입한 공적자금 문제를 들 수 있다.

수협중앙회가 운영하는 신용사업부문인 수협은행은 IMF 외환위기 때 거래기업 등의 부실화로 2001년 4월 공적자금 1조 1,581억 원이 투입되었다. 이후 지역 부실 조합 경영 개선과 통폐합 등의 과정을 거치면서 지속적으로 체질 개선을 해 왔다. 하지만, 이 과정에서 경제사업의 자체 신규투자 여력 부족으로 유통시설 기반 확대는 물론 낙후된 시설 개선조차 어려운 상황에서 새로운 사업에 대한 신규 투자 여력은 거의 상실된 것이나 마찬가지였다. 결국 B/C 분석에서 나타난 바와 같이 FPC사업의 경제성이 있는 조합은 많지만, 정작 투자할 여력이 없는 상황에서 FPC라는 신규 사업에 진출할 조합은 많지 않은 셈이다. 실제로 2012년부터 시작된 초기 공모사업에서 신청한 지역은 제주 한림과 강원 속초뿐이었고, 이후 사업 규모를 축소하여 총사업비 60억 원으로 공모하였지만, 신청한 지역은 많지 않았다.

결국 수산물 산지유통의 혁신을 위해 필요한 사업이지만, 정부지원에 한계가 있고 자담 비율⁵⁾이 높으므로 일선 수협에서 사업을 추진하기 어려운 것이다. 사업 도입 당시에도 정부의 보조금 지원 비율에 대한 상향조정 건의는 계속 있었지만 40%의 비율은 여전하다. 생산자단체인 수협은 민간조직이고 FPC사업이 민간의 수익사업이기는 하지만, 산지유통의 개선과 생산자의 유통경쟁력 강화라는 공적 기능을 감안하면 좀 더 과감한 투자가 필요하다. 사업이 정착할 수 있도록 초기에는 정부 보조와 지방비 보조 비율을 높여 성공적인 사업모델을 만들고, 이후 자담 비율을 높여가는 방안도 강구해볼 수 있을 것이다.

다음으로 수익성 모델의 부족 문제이다. 현재 산지의 위판장 등은 수산물의 처리에 있어 위생적인 면과 품질관리 특히 저온유통에서 상당한 취약점을 가지고 있다. 이는 상품가치의 저하를 가져와 어업인 수취가격에 영향을 미치고, 수입수산물과의 경쟁에서 취약점으로 나타난다. 따라서 FPC사업에서는 단순한 시설의 개선이 아닌 어획후처리의 개선이라는 측면에서 사업이 이루어져야 한다.

수협의 위판장이 가지고 있는 장점은 어항에 입지하여 신선하고 품질 좋은 수산물을 취급하고 있고, 이를 도매 공급할 수 있는 산지거점 수산물 공급자라는 점이다. 이러한 장점을 충분히 살려 수익성을 확보하는 것이 가장 우선적으로 고려되어야 한다.

단순 선어 유통과 냉동수산물 유통에서 벗어나 전처리가공과 고차가공, 소분포장 등의 상품화 기능의 강화가 중요한 관건인 셈이다. 현재의 생산자단체 유통이 어상자 등 벌크포장 유통에 한정되면서 도·소매단계에서 전처리나 소분포장을 할 수밖에 없는 상황이 나타나고 있다. Park(2012)이 위판장 중도매인을 대상으로 한 설문 결과에 따르면, FPC에 요구되는 기능은 주로 전처리 시설과 가공시설, 물류기능이다. 또한 이러한 기능을 통해 취급 수산물을 다양화하고, 유통비용을 절감하여 중도매인의 실적이 개선될 수 있음을 제언하고 있다. 전처리와 소분포장의 지대와 가공비 등의 비용은 최종적으로 생산자 수취가격에 전가되므로 FPC의 사업과 시설 설비에서는 이러한 기능이 충분히 고려되어야 한다.

위판장이라면 실행하기 어려운 부분을 FPC사업을 통해 실현할 수 있다. 산지 위판 및 매취를 통해 물량을 확보하고, 위생적인 저온유통시설과 전처리가공 시설을 갖추어 품질 향상을 통한 부가가치 제고를 이룰 필요가 있다. 지금까지 수협의 사업이 단순 위판과 자기 수익을 확보하기 위한 가공이었다면, 도매공급업자로서 가공공장과 소매점, 단체급식업자 등에게 좋은 상품을 공급할 수 있는 지위를 확보하는 것이 중요하다. 현재 FPC 시범사업자인 제주 한림수협과 전남 완도 금일수협의 경우가 이러한 장점을 잘 살리고 있다. 반면, 동시에 출범한 강원 속초수협의 경우는 고차가공과 직매장 등을 통한 직판사업에 치중하다보니 사업성과에서는 다소 어려움이 있을 것으로 예상된다. FPC사업의 본질이 상품성 강화를 통해 산지와 소비지를 연결하는 것인 만큼 그 취지를 잘 살리는 방향이 좋을 것이다. 이를 위해 현재의 시범사업자는 물론 2018년부터 재개되는 신규사업자에 대해서도 모델사업으로 지원과 컨설팅 등이 같이 이루어질 필요가 있다.