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현행 학자금지원제도의 법적근거는 「교육기본법」 제28조(장학제도), 「한국장학재단설립등에관한법률」, 「국가장학사업운영규정」에 의거한다. 이들 법에서는 정부가 한국장학재단을 설립하고 이를 통하여 대학생에 대한 학자금 지원제도를 운영함으로써 경제적 여건에 관계없이 누구나 의지와 능력에 따라 고등교육 기회를 가질 수 있도록 하는 것이 학자금 지원제도의 목적임을 명시하고 있다.

이에 현행 정부지원 학자금정책의 두 축이라고 할 수 있는 국가장학금과 학자금 대출제도는 기본적으로 소득조건이 연계되어 있다. 2018학년도 1학기 현재 국가장학금의 소득기준은 국가장학금 Ⅰ유형이 8분위 이하이고 학자금 대출의 경우 일반대출은 소득기준이 없고 든든대출은 8분위 이하이다(<Table 1> 참조). 여기에서 주목할 만한 변화는 2016학년도 2학기부터 일반대출의 소득기준이 기존의 9, 10분위에서 없어짐에 따라 이른 바 학자금대출선택제가 시작된 것이다. 즉, 기존의 소득 8분위 이하 학생은 취업시까지 대출상환을 유예하여 변동금리를 적용하는 취업후 상환 학자금 대출(Income Contingent Loan, ICL)만 이용이 가능했는데 이때부터 재학 중 일정 금액을 상환하여 고정금리를 적용하는 일반상환 학자금 대출(Direct Loan, DL)도 선택이 가능해졌다.

다음 <Table 2>를 보면 국가장학금 연간 최대 지원액은 점차 증가하고 있고 최대 지원액을 지원 받는 학생 범위도 2012년 기초생활수급자에서 2013년 1분위, 2014년부터는 2분위로 점차 확대되었다. 국가장학금 수혜 대상은 3분위 이하(2012년)에서 6분위 이하(2013년), 2014년 이후에는 계속 8분위 이하를 유지하고 있다. 그러나 지원 대상인 8분위 이하 학생들 중에서 최대 지원액의 증가로 수혜액이 증가한 집단은 소득분위 4분위까지에 해당한다. 따라서 소득 5-8분위는 최대 지원액의 증가와는 무관하게 한도가 고정되어 있기 때문에 상대적인 지급률 감소를 체감할 수 있다.

실제로 2017년 기준 국공립대학의 5구간, 사립대학의 4구간 이상 재학생의 낮은 체감도가 국가장학금 제도에 대한 주요 불만요인으로 작용하고 있다(MOE, 2018). Ahn & Kim(2017)의 연구에서도 소득분위 하위 30-45%에 해당하는 학생에게는 등록금의 1/3에도 미치지 못하는 수준의 장학금이 지원되는데 이 경우에는 장학금의 교육비 부담 완화 및 교육기회 확대 효과가 상대적으로 작다고 한 바 있다.

국가장학금의 성적기준은 B학점 기준이 계속 유지되고 있다. 다만, 2분위 이하 학생들이 70점대의 성적을 받으면 2회에 한하여 경고 후 장학금을 지급할 수 있도록 개정되었고 이는 다자녀장학금에도 마찬가지로 적용된다.

학자금 대출제도는 크게 취업후 상환 학자금 대출과 일반 상환 학자금 대출로 구분된다. 취업후 상환 학자금 대출은 든든대출이라고 불리고 취업 후에 연간 소득금액이 일정한 기준(2018년 1학기 기준 연소득 1,186만원)을 초과하거나 상속·증여재산이 발생하면 일정금액을 의무적으로 상환하는 것을 조건으로 한다. 의무상환액은 {(연간소득금액 – 상환기준소득(1,186만원)) × 상환율(20%)}이다. 일반 상환 학자금 대출은 일반대출이라고 하고 일정한 거치기간 동안 이자를 납부하고(거치기간 최장 10년), 거치기간이 지나면 원리금을 상환하는(상환기간 최장 10년) 방식의 대출이다. 두 대출에 대해 2018학년도 1학기 기준으로 대상, 성적기준, 대출금리, 대출내용을 살펴보면, 우선 든든대출은 대학원생이 포함되지 않고 만35세까지가 대상인데 반해 일반대출은 대학원생이 포함되고 만55세 이하가 대상이다. 성적기준은 모두 직전학기 최저 이수학점(또는 12학점)을 이수하고 성적이 C학점 이상이어야 한다. 든든대출은 도입 초기에는 학점 기준이 B학점이었으나 2012년 이후 C학점으로 완환되었다. 대출금리는 든든대출은 변동금리이고 일반대출은 고정금리이며 2018년 1학기 현재 두 대출은 모두 연이자가 2.2%이다. 일반 상환 및 취업 후 상환 학자금 대출 금리는 5.8%(2009년)→4.9%(2011년)→2.9%(2013년)→2.7%(2015년)→2.2%(2018년)로 변해왔다. 대출내용은 등록금의 경우 모두 소요액 전액(일반대출은 한도 범위 내에서 전액)이고 생활비의 경우 든든대출은 연 300만원, 일반대출은 연 200만원이다.

분석에는 대학알리미의 장학금 및 학자금 대출 자료가 활용되었다. 균형 패널 자료 분석을 위해 2010년부터 2016년까지 장학금 및 학자금 대출 정보가 모두 있는 대학을 분석 대상으로 하였다. 이러한 조건을 충족하는 4년제 대학은 153개교였고 이들 대학의 7개년도 장학금 및 대출에 대한 패널 자료를 구축하였다.

대학특성 변수 중 대학규모는 재학생수를 기준으로 5천명 미만을 소규모, 5천명 이상 1만명 미만을 중규모, 1만명 이상을 대규모로 구분하였다. 7분위 이하 학생 비율은 7개년도 평균값을 토대로 평균보다 낮은 비율과 높은 비율로 구분하였다. 국가장학금 전, 후로 학자금 지원에 차이가 있는지를 보기 위해 2010-2016년 기간을 국가장학금 시행 전(2010-2011년), 시행 후(2013-2014년), 시행 후(2015-2016년)로 구분하였다.

우선 대학 특성에 따라 학자금 지원과 장학금, 학자금 대출 이용에 있어 유의한 차이가 있는지를 국가장학금 시행 전, 후 추이에 따라 분석하였다. 이를 위해 적용한 방법은 평균 차이 검정이다. 다음으로 국가장학금이 학자금 대출에 미친 영향을 분석하기 위해 패널 GLS(Generalized Least Squares)를 활용하였다. 패널데이터는 개체가 가진 특징이 반영되는 오차항이 모두 0이라는 귀무가설이 만족하지 않는 이상 패널 개체의 특성을 반영하여 고정효과모형 또는 임의효과모형을 선택해야 한다(Min & Choi, 2009).

패널자료에 대한 분석모형으로 고정효과모형과 임의효과모형 중 어느 모형이 적절한 모형인지를 추정하기 위해 하우스만 검정(Hausman test)을 실시하였고 검정 결과 귀무가설이 채택되었으므로 국가장학금이 학자금대출 이용에 미치는 영향을 도출하기 위해 하우스만-테일러 검정(Hausman and Taylor Test)에 기반한 임의효과모형을 활용하였다.

임의효과모형은 독립변수와 오차항 간의 관계없음이라는 강한 가정이 전제되어야 하는데 이러한 경우, 학교급과 같은 고정된 특성 변수의 추정량을 도출하고 임의효과모형의 강한 가정을 해결하는 방법이 바로 하우스만-테일러 추정에 의한 임의효과모형을 적용하는 것이다.

연구에서 사용한 분석모형은 아래와 같다.

y_it = α + ∑β_xX_it + β_zZ_i + u_i + e_it

여기에서, 독립변수 중 Z_i는 시간에 따라 변하지 않는 대학 특성 변인을 의미한다. 임의효과모형에서 두 개의 오차항[u_i ~ N(0, α²u), e_it ~ N(0, α²e)]이 존재하며, 정규분포를 따르는 것으로 가정된다. 분석에 활용된 변수로서 종속변수는 전체 대출 이용 학생 비율, 학비 대출 이용 학생 비율, 재학생 1인당 대출액, 대출학생 1인당 대출액이다. 투입변수는 설립유형, 지역, 규모, 7분위 이하 학생 비중, 재학생 1인당 국가장학금 수혜액 등이다. 분석에는 spss 18.0과 stata 12.0 프로그램을 사용하였다.

학생 1인당 장학금은 2012년 국가장학금 이후 현재까지 지속적으로 증가하고 있다. 교내장학금은 큰 변화가 없는 반면 국가장학금을 중심으로 하는 교외장학금이 크게 증가하여 장학금액의 증가는 교외장학금의 변화에 기인하는 것으로 볼 수 있다. 또한 장학금의 구성비를 보더라도 2012년 이전에는 교내 장학금의 비중이 높았던데 비해 2012년 이후에는 교외 장학금의 비중이 높고 2014년 이후로는 교외 장학금의 비중이 60%를 넘어서고 있다. 이는 국가장학금 Ⅱ유형에서 대학 자체 노력을 요구하고 대학평가지표로 장학금 지급률이 중요하게 반영되고 있기 때문에 대학은 등록금 동결의 상황에서도 교내 장학금 지급 규모를 축소하지는 않고 있다는 것과 장학금 재원이 국가장학금으로 지나치게 집중되는 경향이 있다는 점을 알 수 있다.

국가장학금 도입 이후 학자금 대출 수요에 변화가 있는지 살펴본 결과는 다음과 같다. 국가장학금이 도입된 이후 학자금 대출액은 감소하고 있다. 특히 학비만 대출받는 학생의 비율은 현저히 감소하였다. 그러나 학비와 생활비를 모두 대출받는 학생의 비율은 감소 경향을 보이지 않았다. 이는 장학금을 통한 학비 감면의 효과는 있었지만 생활비까지 충당하기에는 어려움이 있어 대출을 통한 생활비 해소에 대한 수요가 존재함을 의미한다. 또한 대출 이용학생 중에서 일반대출과 든든대출의 구성비 추이를 분석한 결과 든든대출이 도입된 2010년 이후 지속적으로 든든대출에 대한 수요는 증가하였다.

특히 국가장학금제도가 도입된 이후에는 국가장학금 수혜 조건에 해당하는 소득분위 조건과 상당부분 중첩되는 든든대출에 대한 수요가 더욱 크게 증가하였다. 반면 일반상환 학자금 대출에 대한 수요는 지속적으로 감소했다.

그러나 2016학년도 1학기까지는 든든대출과 일반대출 이용 가능자가 소득분위 구분을 토대로 명확하게 분리되었던데 반해, 2016학년도 2학기부터는 일반대출에 대해서는 소득분위 제한이 없어지면서 일반대출에 대한 수요가 소폭 상승한 것으로 분석된다. Nam & Lee(2012)의 연구에서도 가구소득 5분위 이하 소득계층의 학생들이 학자금대출 유형을 선택함에 있어 소득이 낮을수록 이자지원에 대한 선호가 높다는 것이 확인된 바 일반대출에 대한 소득분위 제한이 없어진 2016학년도 이후 일반대출에 대한 수요는 지속적으로 증대될 가능성이 있다.

다음으로 대학특성별로 학자금대출 이용에 차이가 있는지를 대출학생 1인당 대출액을 중심으로 살펴보았다. 그 결과 사립대학, 수도권소재 대학의 이용이 지속적으로 높았다. 이는 앞서 <Table 2>에서 살펴본 바와 같이 국가장학금정책의 시행에도 사립대학은 장학금의 교육비 부담 완화 효과가 상대적으로 작은 것과 연결되는 결과이다(Ahn & Kim, 2017; MOE, 2018). 소득 7분위이하 학생 비중의 정도에 따라 학자금대출 이용에 유의한 차이가 있는지 분석한 결과 평균이하대학의 대출액이 많았다. 이는 등록금과 생활비의 규모가 있는 상황에서 장학금 대상이 되지 않는 학생들이 대출을 활용했을 가능성이 높음을 의미한다. 규모에 따른 분석에서는 유의한 차이가 없었다.

국가장학금 시행 이전, 이후에 따라 장학금과 학자금 대출 간에 유의한 관계성이 존재하는지를 분석한 결과는 <Table 7>과 같다. 우선, 학비 대비 장학금 비중 및 정부 지원액 대비 장학금 비중이 높을수록 국가장학금 시행 시기와 무관하게 학자금 대출 이용은 유의하게 낮은 것으로 나타났다.

여기에서 주목할 만한 결과는 장학금과 학자금 대출의 관계 분석 결과이다. 국가장학금 시행 이전에는 학생 1인당 대출액, 대출학생 1인당 대출액, 전체대출학생 비율 및 학비대출학생 비율 모두 장학금과 부적관계에 있는 것으로 나타났다. 그러나 국가장학금 시행 후 초기에는 장학금과 학자금 대출의 부적관계가 상당정도 상쇄되어 관계의 경향성이 뚜렷하게 나타나지 않았다. 또한 국가장학금 시행 후 수년이 지난 2015년 이후에는 학자금 대출과 장학금 사이에 정적인 관계가 나타나고 있었다.

이상의 분석 결과를 토대로 볼 때 전반적으로 장학금이 학자금 대출과 유의한 상관을 보이고 있고 또한 장학금과 학자금 대출 간의 관계의 양상에 있어서 국가장학금 시행전과 후 그리고 그 이후에 차이가 있었다. 따라서 국가장학금이 학자금 대출에 미치는 영향에 대한 종합적인 분석이 진행될 필요가 있다.

임의효과모형을 사용하여 국가장학금이 학자금 대출 수요에 미친 영향을 분석한 결과는 <Table 8>, <Table 9>과 같다. 우선, 대출액 규모에 미친 영향을 중심으로 패널회귀분석을 실시한 결과, 대학특성에 따라서는 사립대학, 수도권 소재 대학, 소규모 대학, 등록금이 높은 대학일수록 재학생 1인당 대출액과 대출학생 1인당 대출액이 모두 높았다.

장학금이 학자금 대출 수요에 미친 영향을 살펴보면, 재학생 1인당 국가장학금은 재학생 1인당 대출액과 대출학생 1인당 대출액 모두에 부적 영향을 주는 것으로 나타났다.

다음으로 대출액 이용 비율에 미친 영향을 중심으로 패널회귀분석을 실시한 결과, 대출액에 대한 분석 결과와 마찬가지로 대학특성에 따라서는 사립대학, 수도권 소재, 소규모 대학 및 소득 7분위 이하 학생 비중이 높을수록, 등록금이 높은 대학일수록 대출 이용 비율이 높았다.

장학금이 학자금 대출 수요에 미친 영향을 살펴보면, 재학생 1인당 국가장학금이 전체대출 즉, 학비와 생활비를 모두 대출하는 비율과 학비만 대출하는 비율에 미치는 영향을 분석한 결과 생활비까지 모두 대출하는 비율에는 정적 영향을 주는 것으로 나타났고 학비대출 이용률에는 영향을 주지 않는 것으로 나타났다.

이러한 결과는 국가장학금이 학생 1인당 대출금액 감소에는 긍정적인 영향을 주었지만 대출을 이용하는 인원을 축소시키는 결과를 가져오지는 못한 것으로 보이고 국가장학금이 제공하지 않는 생활비에 대한 대출 인원은 오히려 늘어나는 결과를 가져온 것으로 해석된다.