일본 뱀장어 양식업의 제도변화에 관한 연구

Ⅰ. 서 론

뱀장어는 예로부터 ‘여름철 보양식’이라 불릴 만큼 우리에게 양질의 단백질과 비타민(A~E)을 포함한 풍부한 영양소를 제공하는 식품이다. 뱀장어 소비는 주로 아시아 국가에서 이루어지며, 특히 일본과 한국이 많다. 두 나라의 연간 뱀장어 소비량은 전 세계의 20%(62,640톤, 2016년 기준)를 차지한다. 세계적으로 뱀장어는 1990년대 후반부터 20만 톤 이상 생산되고 있으며, 지속적인 증가세를 보여 2018년에는 27만을 기록했다(FAO). 이는 뱀장어 수요가 늘고 있음을 의미한다.

실뱀장어는 알에서 부화한 렙토세팔루스(leptocephalus)의 버들잎 모양 유생기를 거친 5~7cm 실 모양의 치어를 일컬으며, 뱀장어는 치어 입식 이후 10개월부터 출하가능한 200g 이상 크기의 성어이다. 또한 은뱀장어(Silver Eel)는 강 하구에서 산란장인 바다로 내려가는 은색을 띤 뱀장어를 말한다.

현재 뱀장어 공급의 97.1%가 양식에 의해 이루어지고 있지만, 가장 큰 문제는 뱀장어의 인공종자 대량생산 기술이 확립되지 않아 자연에서 채포한 실뱀장어 입식을 통해서만 양식된다는 점이다(Baek, 2020. b). 뱀장어 양식은 실뱀장어 채포량 증감에 따라 생산이 결정되는 불안정한 수급구조를 갖고 있다. 뱀장어 양식업이 지속가능하기 위해서는 실뱀장어 인공종자의 대량 생산이 이루어지기 전까지 자원관리가 중요하다. 실뱀장어 공급 불안은 1차적으로 뱀장어 양식어가의 경영비 부담으로 작용하나, 궁극적으로는 뱀장어 수급불균형 문제로 귀결된다. 이는 결국 국민 식생활에 미치는 영향이 크다고 할 수 있다.

국제사회에서는 뱀장어 자원을 보호하고자 활발한 논의가 진행되고 있으며, 규제 도입 등을 통해 다양한 노력들을 하고 있다. 이를 알 수 있는 첫 사례로는 2007년 유럽산 뱀장어(Anguilla anguilla)의 CITES(Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Flora and Fauna : 멸종위기에 처한 야생동식물의 국제거래에 관한 협약) 부속서 Ⅱ에 채택되었고, 2009년 3월부터 발효되었다(CITES, 2021). 현재, 유럽산 뱀장어의 국제거래는 전면 금지되고 있다((Japan Fisheries Agency, 2021). 2014년 6월과 11월에는 극동산(Anguilla japonica)과 북미산(Anguilla rostrata)이 IUCN(세계자연보전연맹)의 멸종위험군보다 낮은 적색목록(Red list)에 추가되었다.

이에 맞춰 일본에서는 한국과 대만, 중국보다 한발 빠르게 대응하고 있는데, 가장 큰 변화로는 2014년 「내수면 어업법」의 일부 개정이다(MAFF, 2014). 일본에서는 뱀장어를 양식하기 위해 반드시 허가를 받아야 하며, 이 또한 매년 갱신해야만 허가 효력이 유지된다. 만약 이를 위반할 경우 3년 이내 징역과 200만 엔 이하의 벌금이 징수된다. 또한 개별 양식 어가에게는 실뱀장어 ‘입식량 쿼터제’와 ‘입식 신고 의무화’를 법률로 규정하고 있다.

이 뿐만 아니라 실뱀장어의 ‘채포 목표량 설정’과 ‘채포량 보고 의무화’까지 실시되고 있으며, 산란기 뱀장어와 산란을 위해 바다로 하강하는 ‘은뱀장어(Silver Eel) 금어기 설정’ 등 이전보다 규제가 강화되었다.

이에 본 연구에서는 일본 뱀장어 양식업의 제도 변화를 살펴보는 것을 목적으로 삼고, 도출된 결과를 바탕으로 우리나라 뱀장어 양식산업이 나아갈 방향과 시사점을 도출하고자 한다.

Ⅱ. 연구 방법

Ⅲ. 연구 결과

1. 실뱀장어 채포 허가제 도입

일본에서는 뱀장어 양식뿐만 아니라 실뱀장어를 채포하기 위해서도 모두 허가가 필요하다. 수산청 관계자에 따르면 수산자원이 풍부했던 과거에는 허가 없이도 실뱀장어 채포가 가능했지만, 최근에는 급감한 실뱀장어 자원을 보호하기 위해 ‘실뱀장어 특별채포허가제’를 도입하여 일정 시기에만 채포할 수 있도록 규제하고 있다. 실뱀장어 채포기간은 12월에서부터 익년 4월(5개월)까지로 전국 24 도도부현(都都府縣)에서 채포할 수 있지만, 매년 허가를 갱신해야만 효력이 유지된다. 만약 위반 시에는 3년 이하 징역 또는 200만 엔의 벌금이 부과된다(Japan Fisheries Agency, 2021).

한편, 수산청 관계자에 따르면 뱀장어 양식은 2014년 이전까지 신고만으로 가능했지만, 2014년「내수면 진흥법」 일부 개정 이후 ‘지정어업’으로 전환된 후에는 허가 없이 양식할 수 없게 되었다(<Table 1> 참조).

<Table 1>

Licensing system of Glass Eels Capture and Eels Farm

지정어업은 일본의 대표적인 어업규제 제도인 허가어업이며, 여기에는 ‘대신’과 ‘지사’ 허가어업이 있다. 뱀장어 양식업은 2014년 처음으로 ‘대신 허가어업’이 도입되었으며, 뱀장어 양식업 및 실뱀장어 채포 모두 이전보다 규제가 강화되었다.

2. 실뱀장어 채포 및 입식보고 의무화

일본에서는 실뱀장어 채포 및 뱀장어를 양식하기 위해 허가가 필수적이며, 채포량 및 입식량 보고도 의무화되었다(<Table 2> 참조). 실뱀장어 채포량은 지역별로 채포시기를 조절하기 위한 근거자료로 활용된다. 실뱀장어 입식량 증감 여부에 따라 채포시기를 단축하거나 연장할 수 있다. 이는 실뱀장어 자원 보존과 동시에 뱀장어 양식의 지속가능성을 강화하기 위함이다. 실뱀장어 입식량 보고 의무화는 먼저 입식량 상한제 도입에 따른 후속 조치로 양식어가별 실뱀장어 입식량 배분 가이드라인을 제정했다(Japan Fisheries Agency, 2021).

<Table 2>

Mandatory reporting of catch and stocking Glass Eel.

수산청 관계자에 따르면 실뱀장어 입식 배분량은 허가어업(2014년) 도입 당시 적용했던 것으로 현재에는 당시 어가별로 할당된 입식량에 맞춰 양식되고 있다. 극동산 뱀장어와 기타품종에 따라 실뱀장어 입식량 배분량이 각각 다르다. 양식어가별 실뱀장어 입식량 배분은 극동산의 경우 최근 3개년 입식량의 20%를 삭감한 총량을 기준으로 개별어가 배분량을 결정했다.

뱀장어 양식의 2015년 실뱀장어 입식 배분량 가이드라인에 따르면 기존어가, 휴어가 및 신규어가 세 가지 형태로 구분된다. 기존어가는 최근 3년 간 입식량 합계를 3으로 나누거나, 전년도 입식량 합계의 66.8%를 적용하여 산출 수치 중 큰 수치를 적용했다. 휴어가와 신규어가의 경우 당해 연도 계획 입식량의 각각 66.8%, 50.0%를 적용했다.

실뱀장어 채포에서 입식까지 보고 의무화는 강한 규제 중 하나로 정보의 투명성 제고는 물론 지속가능한 뱀장어 양식업을 영위하고자 하는 일본의 강한 의지로 해석된다.

3. 친어 및 은뱀장어 금어기 설정

현재 뱀장어는 인공종자 대량생산 기술이 확립되지 않아 실뱀장어 채포에 따라 수급이 결정된다. 이에 친어 혹은 산란을 위해 바다로 내려가는 은뱀장어(Silver Eel)의 자원보호가 시급하다. 일본에서는 자연산 뱀장어 자원 남획을 최소화하기 위해 친어 및 바다로 이동하는 은뱀장어의 어획금지를 각 지역에서 추진 중이다.

친어 금어기는 해구어업조정위원 지시에 따라 각 지역별로 기간이 설정되어 있다. 현재 10곳에서 친어 어획금지를 실시하고 있으며, 금어기는 10월부터 다음해 3월까지로 지역 특성을 반영하여 2월 또는 5월까지 설정하기도 한다(<Table. 3> 참조).

<Table 3>

Prohibited bloodstock and silver eel taboo settings.

강해성(降海性) 어류인 뱀장어는 민물에서 5~15년 동안 생활한 후 바다로 돌아가기 때문에, 일본에서는 친어의 자원보호를 보다 효율적으로 관리하기 위해 내수면어업과 해면어업에서 동시에 수산자원 관리를 추진 중이다(All Japan Association for Sustainable Eel Aquaculture Incorporated, 2021). 한편, 산란장인 바다로 내려가는 은뱀장어 경우에는 자율적으로 각 지자체 상황에 맞게 어획 자제와 재방류, 어획 금지 등 자원관리가 이루어지고 있다. 은뱀장어 자원보호에 동참하고 있는 지자체는 10곳으로, 친어 금어기 지역과 중복되는 지역이 거의 없을 정도로 자원관리가 철저히 이루어지고 있다. 일본에서는 동해지역을 제외한 홋카이도 이남에서부터 본토와 큐슈까지 대부분 지역에서 친어와 은뱀장어 어획 금어기가 설정되어 있다([Fig. 1] 참조). 또한 일본 수산청에서는 담당자를 현장까지 파견하여 동향 조사와 뱀장어 금어기의 이행 여부 등을 파악하고 있다.

[Fig. 1]

Current Status of Japan's Restraint Area for Silver Eels.Source : Japan Fisheries Agency(2020), Current situation and countermeasures surrounding eels, quoted from p16.

㈜일본양식신문 관계자 인터뷰에 따르면 이와 같은 뱀장어의 금어기를 설정하는 주된 목적은 무분별한 어획 제한과 보다 효율적인 뱀장어의 자원관리를 통해 실뱀장어의 자원 확보에 있다고 한다.

4. 추진효과

앞서 살펴본 일본 뱀장어 양식업의 제도변화에 따른 효과를 정리하면 다음과 같다.

첫째, 실뱀장어 입식 및 채포량 보고 의무화로 정확한 기초자료의 확보이다. 이는 매년 허가 갱신과 실뱀장어 채포량 및 입식량 보고 의무화 때문이다. 만약 허가 없이 뱀장어 양식과 실뱀장어를 채포할 경우 징벌이 부과되는 만큼 이전보다 기초자료 확보가 용이해졌다. 뱀장어 양식의 경우 허가없이 양식하다가 적발될 경우 3년 이하 징역 또는 200만 엔 이하 벌금이 부과된다. 실뱀장어 채포의 경우 6개월 징역 또는 10만 엔의 벌금이 징수되며, 다음 년도 실뱀장어 채포 허가까지 취소된다.

각 지자체에 실뱀장어 입식량과 채포량이 매월 보고되며, 수집된 통계는 뱀장어 수급정책의 기초자료로 활용되고 있다. 그 동안 실뱀장어는 채포량 증감에 따라 뱀장어 가격 등락폭이 매우 컸을 뿐만 아니라 수급에도 직접적인 영향을 미쳤다. 또한, 실뱀장어 밀어, 밀수, 불법거래, 허의신고로 이어져 매년 실제 입식량과 정부 집계치 차가 컸다.

이는 뱀장어 양식어가의 경영 존립을 위협할 수 있을 뿐만 아니라 수급불안의 주된 요인으로 작용할 수 있는 만큼 정확한 기초통계 확보가 무엇보다 중요하다. 일본에서는 실뱀장어 채포량 보고와 개별 양식어가의 입식량 신고 의무화로 이러한 문제점이 점차 개선될 수 있었다.

[Fig. 2]에서도 알 수 있듯이, 일본 수산청에서 집계한 실뱀장어 입식량과 지자체의 실뱀장어 채포량 보고 격차가 매년 컸다. 특히 2014년에는 수산청 실뱀장어 입식량(15.3톤)과 지자체 보고량(5.7톤) 차는 무려 9.6톤으로 수산청 자료가 지자체 실뱀장어 체포량보다 두 배 이상 많았으나, 2019년에 1.5톤까지 줄었다.

[Fig. 2]

Report on the stocking amount of fishery offices by year and the catch of eel by local governments.Source : Internal data of the Fisheries Administration

뱀장어 양식어가 면담조사 결과, 실뱀장어는 뱀장어 양식업의 경영비 중 40% 이상 차지할 만큼 큰 비중을 차지한다. 따라서 정확성과 신뢰성이 담보된 기초통계는 뱀장어 양식업을 지속하기 위한 선결조건이다. 일본 제도변화는 실뱀장어의 효율적 자원관리시스템 구축과 기초자료 정확성 제고에 기여했다고 볼 수 있다.

둘째, 뱀장어 금어기 설정과 서식환경 개선노력이다. 즉 바다로 회유하는 친어 및 산란을 위해 바다로 내려가는 은뱀장어(Silver Eel)의 금어기를 설정하고 뱀장어의 서식환경을 개선했다.

[Fig. 3]

Prohibition of collection of eel and re-release poster and artificial habitat.Source : Japan Fisheries Agency(2020), Current situation and countermeasures surrounding eels, quoted from p 18-22.

Japan Fisheries Agency(2021)에 의하면 일본의 내수면 어장관리연합회와 전국 내수면어업 협동조합에서는 2018년 7월 산란을 위해 바다로 내려가는 은뱀장어 자원보호 방침에 공동결의 했다. 2018년부터 두 연합회가 협력하여 전국 지자체에 은뱀장어 보호를 위한 홍보와 포스트를 배포하고 있다.

한편, 뱀장어 생태환경을 조성하기 위해 이시쿠라(石倉:돌을 쌓아 그물로 둘러싼 시설물)를 설치하고 어획을 금지하고 있다. 뱀장어 서식처 조성은 물론 먹이 생물(새우류, 게류 등) 증가에도 상당한 효과가 있어 일본에서는 시설물 설치에 적극적이다. 특히 뱀장어 서식처를 통해 각 성장 단계의 뱀장어 자원 확보가 가능함에 따라 뱀장어에 대한 보다 폭넓은 R&D도 가능하다.

셋째, 뱀장어 관련 정책개선이다. 뱀장어의 서식처 개선은 수산청 노력만으로는 한계가 있다. 따라서 관련 부처별로 정책효과를 제고시키기 위해 다양한 개선책을 마련한 결과 다양한 시너지 효과를 얻고 있다([Fig. 4] 참조).

[Fig. 4]

Promoting the improvement effect of eel ecological environment.Source : Japan Fisheries Agency(2020), Current situation and countermeasures surrounding eels, Rewritten as evidence

뱀장어 인공 서식처인 구조물 설치부터 먹이 및 은신처 구조물 등은 뱀장어 개체 수 증가와도 관련성이 큰 만큼 다양한 정보 공유는 정책수립에도 효과적이다. 환경성은 뱀장어가 서식하기 좋은 하천 환경을 보전·재생하기 위한 현지조사와 자료를 축적하고, 추가적인 사례조사 등을 통해 하천이나 연안환경 개선을 위한 조건 등을 검토 중이다.

일본 수산청에서는 뱀장어 인공 서식처 효과 검증과 서식에 적합한 인공 어초 및 인공 어도(魚道) 설치 등을 종합적으로 검토하여 정리하였다. 국토교통성은 「다수 자연천 만들기(多自然川づくり)」 사업을 추진 중이며, 특히 습지 재생, 기존 구조물을 개량하거나 하천과의 연계성 확보를 통한 어도 설치 등을 검토하고 있다. 아무리 좋은 정책일지라도 어가들의 호응과 자원관리에 대한 인식전환 없이는 불가능하다. 따라서 3부처와 어가들과의 유기적인 네트워크가 작동할 때 제대로 된 정책효과가 발휘될 수 있다.

넷째, 실뱀장어의 유통구조 개선이다. 일본에서 채포된 극동산 실뱀장어의 유통경로는 매우 복잡하고 여러 단계를 거쳐 입식된다.

먼저 채포된 실뱀장어는 수집상에 의해 수집된 후 몇 단계의 복잡한 유통경로를 통해 뱀장어 양식어가에게 공급된다. 실뱀장어 평균 중량은 0.3g 내외로 매우 가벼워 어업인 한사람이 채포할 수 있는 양이 극히 적다. 실뱀장어 유통업체는 전국에서 채포된 소량의 실뱀장어를 수집하여 양식어가에게 안정적으로 공급하는 역할을 한다.

실뱀장어 자원량 급감으로 가격급등, 불법이나 밀수, 밀어 등이 성행했지만, 2014년 이후 일본의 실뱀장어 채포량과 입식량 보고 의무화로 실뱀장어 유통질서가 다소나마 개선될 수 있었다.

Ⅳ. 결 론

본 연구에서는 일본의 뱀장어 양식업 관련 제도변화를 검토한 결과를 토대로 한국 뱀장어 양식업의 시사점을 도출하기 위해 전문가 및 양식어가 면담조사를 병행했다.

일본에서는 2014년 6월 극동산(Anguilla japonica) 뱀장어가 IUCN(세계자연보전연맹)의 적색목록(Red list)에 추가되어 관리 대상이 된 이후 뱀장어 업계에 많은 제도적 변화가 있었다. 일본에서는 과거보다 뱀장어 양식에 많은 규제가 강화되었다. 매년 허가 갱신 등에도 불구하고 일본이 뱀장어 양식을 고수하는 이유는 고단백의 식량자원인 동시에 중요한 수산자원이기 때문일 것이다. 민물장어수협 관계자 조사 결과, ‘실뱀장어는 아직 완전양식이 산업화되지 못해, 자연산 실뱀장어 채포에 의해서만 양식이 가능한 만큼 실뱀장어 자원량 급감은 뱀장어 양식업의 성패를 결정짓는 중요한 요인으로 작용한다’고 했다. 또한, 실뱀장어의 주기적인 공급불안은 실뱀장어 자원관리 강화와 당위성을 한층 높게 만들고 있다.

앞서 살펴본 바와 같이 일본에서는 우리나라보다 일찍 ‘뱀장어 양식 허가제’와 ‘어가별 입식량 상한제’, ‘입식량 신고 의무제’까지 도입했다. 이러한 제도 변화는 정보의 비대칭 문제 해소에 기여했다. 특히, 실뱀장어 입식량과 채포량에 상당한 차이를 보여 왔으나, 최근 격차가 좁혀지면서 실뱀장어 관련 통계 신뢰성 확보 및 수급정책의 실효성 제고에 기여했다. 정확한 기초통계는 객관적이고 합리적인 수급진단은 물론 정책수립의 근간이 되는 만큼 중요하다.

또 다른 성과로는 실뱀장어 유통구조 개선이다. 채포 및 입식량 의무화는 불법, 밀어, 밀수 등으로 인한 가격왜곡과 시장질서 교란을 차단함으로써 합리적인 가격형성과 유통구조 개선에 기여했다. 지속가능한 뱀장어 양식을 위한 필수 조건은 실뱀장어 수급안정인 만큼 일본의 뱀장어 양식업 제도변화는 우리나라 뱀장어 양식업계에게 시사하는 바가 크다.

본 연구를 통해 우리나라의 뱀장어 양식업 발전을 위해 제안하고자 하는 점은 국내 실정에 맞는 실뱀장어 입식량 상한제 이행을 위한 제도 마련과 자원관리 강화이다.

먼저 2020년 8월 28일 시행된 「양식산업 발전법」에 의하면 뱀장어 양식업이 기존 신고제에서 허가제로 전환되었다. Baek(2020. a)에 의하면, 신고제는 뱀장어 생산·유통의 정보수집과 통계 정확성을 확보할 수 없지만, 허가제에서는 입식에서 생산, 유통, 판매 전 과정에 대한 정보 투명성이 제고될 수 있도록 제도 보완이 필요하다. 이번 허가제에 정보 투명성까지 제고될 경우 2018년 도입된 ‘뱀장어 의무위판제’를 포함하여 뱀장어 양식산업이 한 단계 도약할 수 있는 계기가 될 것이다.

(사)전일본지속적양만기구 관계자 인터뷰에 따르면 ‘지속가능한 실뱀장어 자원의 관리를 위해서는 국제적인 공조체제 구축과 급변하는 환경변화에 대응하기 위한 긴밀한 협력체계가 마련되어야 한다’고 언급했다. 특히 극동산 뱀장어를 양식하는 4개국(한국, 중국, 대만, 일본)의 경우 실뱀장어 자원관리는 매우 중요하며, 반드시 필요하다. 3,000㎢ 떨어진 마리아나 해구에서 유영해 온 실뱀장어가 공유재인 만큼 자원관리를 어느 한 국의 전담만으로 해결될 수 있는 문제가 아니다. 따라서 한정된 자원을 보다 효율적으로 이용하기 위해서는 국가 간 협조와 공조가 필수적이다.

Acknowledgments

이 글은 KMI 수산관측리뷰(일본 뱀장어 양식제도 변화에 관한 소고, 2020.04.02.)의 후속 연구로 수행되었음.

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