2022 교육과정 개정에서의 학생과 학부모의 참여 방식과 한계 탐색

1. 교육부

교육부는 2022 교육과정 개정과 관련하여 학생과 학부모를 대상으로 하는 설문조사, 공감&소통 콘서트, 현장소통 포럼, 교육과정심의회 내 학생참여위원회의 신설, 총론과 교과 교육과정의 공청회를 운영하겠다고 하였다. 구체적인 내용은 아래와 같다(<Table 1> 참조).

<Table 1>

Survey, concerts, forums, disussion related to 2022 National Curriculum held by The Ministry of Education

여기서는 2022 교육과정 개정을 위하여 2021년 교육부가 추진한 설문 조사, 공감&소통 콘서트, 공청회에 관한 내용을 살펴본다. 교육부가 개최한 현장소통 포럼은 총론 개발의 초안을 맡았던 교수와 교원들 중심으로 진행되었으므로, 여기서는 제외한다.

가. 설문 조사

2021년 교육부에서 실시한 설문조사의 목적, 주체, 대상, 기간, 질문 등을 살펴보면 다음 <Table 2>와 같다.

<Table 2>

2021 survey conducted by Ministry of Education

2. 시도교육감협의회

2022 교육과정과 관련하여 전국시도교육감협의회와 6개 학부모 단체가 공동으로 주관하는 포럼이 개최되었다. 포럼은 ‘학생 중심의 2022 개정교육과정, 학부모자치로 꽃 피우다’라는 슬로건으로 온라인으로 운영되었다. 포럼에서는 참교육을 위한 전국학부모회, 평등교육 실현을 위한 전국학부모회, 학교를 사랑하는 학부모 모임, 경기 교육희망네트워크, 어린이책시민연대, 전국혁신학교학부모네트워크의 대표들이 각기 단체의 의견을 수렴하여 발표하는 방식으로 진행되었으며, 교육정책 담당자나 발표자 간에 토론을 하지는 않았다.

3. 국가교육회의

국가교육회의는 2022 교육과정과 관련하여 대국민 설문, 온라인 토론 및 공개포럼, 권역별 토론 및 청년‧청소년 토론, 집중토론, 종합정리 순으로 운영하였다. 국가교육회의가 밝히고 있는 국가교육과정 개정을 위한 사회적 협의 과정은 아래 [Fig. 2]와 같다.

[Fig. 2]

The process of promoting social consultation by The National Education Council.

가. 대국민 설문에서 설문 영역과 주요 내용, 온라인 설문 영역은 크게 ‘교육의 가치와 방향’, ‘교육과정 운영’, ‘교육과정 운영 지원 체계’의 3개의 영역으로 구성하고, 추가할 내용이 있는 경우 ‘발전 방향에 적도록 하였다.

나. 온라인 토론방에서는 설문 결과를 바탕으로 쟁점별 토론방을 개설하여 게시글, 댓글, 공감으로 참여하는 개방형 자유토론으로 진행하였다. 토론방의 8개 주제는 아래 <Table 3>과 같다.

<Table 3>

The Topics of online discussion forums held by The National Education Council

다. 공개포럼에서는 설문 결과 보고 및 이를 바탕으로 한 포럼이 운영되었다. 토론자로 교사 단체 2명, 학부모 단체 2명, 학생 대표 1명이 참여하였다. 참여자들이 발표한 주요 내용은 아래 <Table 4>와 같다.

<Table 4>

The Topics of public forums held by The National Education council

라. 권역별 토론회가 운영되었다. 전국을 4개 권역으로 나누어 실시하고 학생과 학부모를 참여시켰다. 권역별 의제 선정은 온라인토론방에서 선정한 8개 주제를 공통의제와 선택의제로 나누어 토론하였다.

마. 청년‧청소년(10대에서 30대) 토론회가 운영되었다. 일회성의 토론이며, 분임토론 시간은 90분, 아래 <Table 5>와 같은 주제들이 논의되었다.

<Table 5>

The Topics of adolescent discussion forums held by The National Education council

바. 집중토론회가 운영되었다. 전체 120명이 참여하였으며, 교사 44명, 학부모 43명(학부모 단체 대표 포함), 학생 33명이 참여하고, 분임토의 시간은 120분이었다. 집중토론회가 있기 전에 설문결과, 온라인토론방, 공개포럼, 권역별 토론회, 청년‧청소년토론 결과를 사전에 제시하였다. 논의된 주제는 아래 <Table 6>과 같다.

<Table 6>

The Topics of intensive discussion held by The National Education council

사. 종합정리회가 운영되었다. 참여자는 총 30명 중에서 학생 10명, 학부모 10명, 교원 10명으로 구성하였으나, 코로나로 28명이 참여하였다. 협의문 검토 및 수정·보완을 하였다. 주요 내용은 아래 <Table 7>과 같다.

<Table 7>

The discussed contents of the synthesis meeting by The National Education council

1. 설문 조사

설문 조사란 설문개발자가 만든 문항에 대한 답변을 수집하여 어떤 사실을 밝히는 방법이다. 요즘은 자료 수집과 분석의 편의성으로 대개 온라인 설문조사를 실시한다.

여기서는 2021년 교육부와 국가교육회의가 학생과 학부모를 대상으로 한 설문 조사의 조사 시기, 조사 기간, 조사 대상, 조사 문항, 분석 방법, 결과 처리를 중심으로 살펴본다. 설문 조사의 시기는 국가교육회의가 5~6월, 교육부가 8월 실시하였다. 교육부의 설문 문항에 접근할 수 없었지만, 언론에서 보도한 것처럼 국가교육회의의 설문내용과 크게 다르지 않다면 교육부에서 재차 설문조사를 할 필요는 없었다고 본다. 또한, 8월이 학생들의 방학 기간이라 교육부의 설문조사 시기가 적절한 것인가에 의문이 있다.

국가교육회의에서의 설문 조사 기간은 약 한 달 (정확하게는 31일)인데 반하여, 교육부는 10일간으로 전국의 학생과 학부모를 대상으로 하는 설문 조사로는 응답 기간이 매우 짧았다는 점도 문제로 제기할 수 있다.

교육부와 국가교육회의의 설문조사 대상 표집에는 차이가 있다. 교육부에서 실시한 설문 조사는 대상을 초(5~6)·중ㆍ고등학생, 초·중·고 학부모군으로 구분하였으나, 국가교육회의에서는 완전히 자발적인 참여자 조사로 진행되었다. 교육부의 표집은 학교급별 학생과 학부모를 균형 있게 표집한 장점이 있다. 국가교육회의의 설문 응답자는 학부모가 51.6%, 학생이 15.8% 참여하여 학부모가 학생의 3배가 넘었다는 점과 교육과정 개정에 ‘적극적인 의지’를 가진 분들이 참여하였을 것으로 보여, 일반 학부모나 일반 국민의 의견으로 볼 수 있는가 하는 의구심을 가질 수 있다. 하지만 10만 명이 넘게 참여하였다는 점에서 큰 문제점으로 보기는 어렵다.

교육부는 설문 문항과 관련하여 학생과 학부모를 구분하고, 학교급을 다시 구분하여 초(5~6)·중ㆍ고등학생용(3종), 초·중·고 학부모용(3종) 6종으로 개발하였으나, 국가교육회의는 하나의 설문지를 만들었다. 교육부의 설문 영역과 문항에 대하여 구체적인 정보를 갖지 못하고 있으며, 국가교육회의는 총 16문항으로 크게 교육의 가치와 방향, 교육과정 운영, 교육과정 운영 지원 체계, 발전 방안(추가 제안)으로 구성하였다. 영역별 세부 내용은 아래 <Table 9>와 같다.

<Table 9>

Questionnaire items of 2022 National Curriculum (NEC, 2021: 40~41)

국가교육회의의 설문 영역과 내용을 보면 2022 개정 교육과정의 방향과 주요 내용을 구체적으로 제시하고 있다. 하지만, 교육과정 영역에서 전문성이 필요한 이러한 질문에 학생과 학부모가 어떻게 반응을 했는가에 의문이 있다. 교육과정 분야에 대한 지식과 운영 경험이 있는 일부 학부모 단체 대표를 제외하고는 설문 내용을 깊이 있게 이해하기가 쉽지 않기 때문이다.

이와 관련하여, 2009 개정 교육과정과 관련하여 실시한 Song(2010)의 연구는 시사하는 점이 있다. Song의 연구는 국가교육과정 개정에서 설문 조사가 어떤 한계를 지닐 수 있는지를 보여준다. 2009년 개정 교육과정 총론에 대한 논의가 거의 마무리되는 시점에서 설문조사가 실시되었다. 학부모들이 2009년 개정 교육과정의 방향에 대해서 얼마나 잘 알고 있는지를 설문한 것이다.

결과는 아래 <Table 10>과 같다.

<Table 10>

Perception of 2009 National Curriculum Objectives

위 <Table 10>에서 보는 바와 같이, ‘그저 그렇다’ 35.2%, ‘잘 모른다’ 38.9%, ‘전혀 모른다’ 8.1%로 82.2%가 대충 알거나 모른다는 반응이었다. 교육계에서는 교육과정 개정에 대한 논란이 극심했음에도 불구하고, 정작 학부모들은 교육과정 개정 방향에 대해서 제대로 알지 못하고 있는 것이 현실이었다.

Song의 연구를 보다 면밀하게 들여다보면, 학부모를 대상으로 하는 질문 범주와 내용은 다음 <Table 11>과 같다.

<Table 11>

Questionnaire items of 2009 National Curriculum for school parents

이러한 질문에 대하여 학부모의 인지 정도는 낮았다. 하지만 전 문항에서 찬성의 비율은 ‘비정상적으로’ 높게 나왔다. 상기한 질문을 보면 학부모가 알거나 판단을 내리기에는 관련 지식이나 경험이 부족한 문항이 많았다. 깊이 있게 알지 못하지만, 찬성 비율이 높다는 것은 ‘정부의 정책 방향이니’ 또는 ‘전문가들이 충분히 검토하여 제시한 것이니’ 따르는 것이 좋을 것이라는 심리가 작용했을 수 있다.

Lee(2020) 등이 행한 연구도 교육과정 개정에서 설문 조사가 갖는 한계를 보여준다. 현재 운영되고 있는 2015 교육과정에 대한 설문 조사에서 학부모의 경우 인지의 정도가 높지 않은 것으로 나타났다. 그들의 연구에 따르면, 교사와 학부모의 인지 정도에는 큰 차이가 있다.

위 <Table 12>에서 보는 바와 같이, 전체 문항에서 교사와 학부모의 응답 차이가 크고, 학부모 응답의 경우에는 점수 범위가 2.94 ~ 3.18로 ‘보통’ 정도를 나타내고 있다. 이는 현재 운영되고 있는 교육과정에 대해서도 학부모들이 깊이 있게 알지 못하고 있다는 것을 의미한다. 따라서 교육과정 분야에 대한 상당히 전문적인 지식과 운영 경험을 가져야만 대답할 수 있는 문항에 대해서 학생과 학부모가 보여 준 응답을 어떻게 해석하는 것이 올바른가 하는 의문을 제기할 수 있다.

<Table 12>

Perception of teachers and school parents for 2009 National Curriculum

마지막으로, 설문 결과 분석에 관한 부분이다. 교육부에서 행한 설문 조사는 표집을 학생과 학부모, 그리고 학교급으로 나누었다. 하지만 자료를 갖고 있지 않아서 분석을 어떻게 하였는지 알 길이 없다. 국가교육회의에서 실시한 문항 분석 결과를 보면 개별 문항을 응답 집단별로 분석한 결과는 보이지 않는다. 아마 실제적으로 집단별(학생-초등학생, 중학생, 고등학생, 초등학교 학부모, 중학교 학부모, 고등학교 학부모 등)로 분석을 했을 터이지만, 최종 보고서에는 찾을 수 없었다. 2022 개정 교육과정의 방향과 내용에 대하여 깊이 있는 분석을 위해서는 문항에 따라 학생과 학부모 간에 그리고 학교급별 학생들 간 학부모 간 차이를 구체적으로 제시할 필요가 있다.

이번 설문조사에서 가장 눈에 띄는 점은 설문조사 결과를 온라인토론, 권역별 토론, 집중토론에서 지속적으로 활용하고 있는 점이다. 그동안 교육과정 개정 때마다 설문조사를 실시했지만, 그 결과를 이번처럼 체계적으로 활용하지 못했다는 점에서 의미를 부여할 수 있다.

2. 토론회, 포럼, 콘서트, 공청회

토론회는 어떤 문제를 두고 여러 사람이 옳고 그름, 적절과 부적절, 효과와 효율성 등을 논의하여 결론을 얻는 자리를 가리킨다. Noh와 Min(2009)은 토론의 필요성을 다음과 같이 말했다.

“자신과 견해가 다른 타자와의 잦은 토론은 사적 이익과 공공선을 연계해 줌으로써, 플라톤과 아리스토텔레스가 민주주의의 구현에 필요한 시민의 덕목(civic virtue)으로 상정했던 ‘분별력(euboulia)’을 고양시킬 수 있다(Noh and Min, 2009). ”

포럼은 포럼디스커션(forum discussion)의 준말로 사회자의 지도아래 한 사람 또는 여러 사람이 간략히 발표를 한 다음, 청중이 그에 대하여 질문하면서 토론하는 방식을 말한다(출처: https://likeuni.tistory.com/6)

콘서트(concert)는 청중이 한자리에 모여 감상하는 음악회를 가리킨다. 최근에는 이 콘서트라는 단어가 다양한 의미로 쓰이고 있다. 정치인은 자신의 생각을 청중과 나누는 '토크 콘서트'를 열고, 작가는 책을 출판하는 '북 콘서트'를 개최한다. TV에서는 코미디언의 '개그 콘서트'가 나오고, 인기 셰프는 자신만의 레시피를 시연하는 '푸드 콘서트'를 벌린다(http://www.dailycc.net/news/articleView.html?idxno=434408). 이처럼 콘서트는 주최자가 자신의 작품, 공연, 입장 등을 관심을 가지고 모인 사람들에게 제시하고 지나치게 형식에 매이지 않으면서, 자유롭게 대화를 하는 모임을 뜻한다.

공청회(public hearing)은 국가 또는 지방자치단체가 공적인 사안에 대하여 의결을 하기 전에 전문가, 이해당사자, 일반 국민들의 의견을 듣는 자리를 가리킨다.

토론회, 포럼, 콘서트는 원래 그 말이 가진 유래를 찾아보면 차이가 있다. 하지만 토론회가 정부 정책과 같은 주제를 대상으로 하는 공개토론회의 성격을 가지면, 토론자 간의 소통과 함께 참석한 청중도 토론에 참여한다는 점에서 포럼과 차이점이 줄어든다. 또한, 콘서트는 원래 음악회를 의미하지만, 공적인 정책 대안을 찾기 위한 콘서트는 주제를 가지고 청중과 교감을 가지고 소통하는 자리라는 성격이 강하여 공개토론회나 포럼과 성격을 같이 한다. 공청회 역시 공적인 사안에 대하여 여러 집단의 의견을 공개적으로 청취하는 자리라는 데서 공통점을 찾을 수 있다.

즉, 2022 교육과정 개정과 관련하여 교육부, 국가교육회의, 시도교육감협의회에서 주최한 토론회, 포럼, 콘서트, 공청회는 교육과정 정책입안자가 학생, 학부모, 교원, 일반 시민과 교육과정의 주요 문제를 놓고 소통하는 자리라는 점에서 공통점이 있다. 이와 함께 토론을 운영하는 정부 기관에서는 새로운 정책 대안이 개발 중이라는 것을 널리 알리고, 대안에 대한 다양한 의견수렴을 하고, 때로는 이미 마련한 대안의 타당성을 확보하기 위한 장치로 볼 수 있다.

그런데 정책과 관련된 공개토론회, 포럼, 콘서트, 공청회는 개최 시기, 시간 및 장소, 참여 대상(발제자, 토론자, 청중 등), 논의 주제, 진행 과정, 결과 반영 등을 살펴서 그 성격을 파악할 필요가 있다.

<Table 13>과 같이 교육부에서 주최한 콘서트는 전국을 4개 권역으로 나누어 8월부터 9월까지 네 차례 진행하였다. 콘서트에는 권역별로 학생 학부모 각각 90명, 교사 20명, 모두 800명의 참여를 계획했지만, 720명이 참석했다. 운영 시기는 개정 교육과정을 만들어가는 시점이라 적절했다고 보지만, 일회성 콘서트이고, 전체 운영 시간은 심도 있는 토론을 하기에는 매우 짧았다.

<Table 13>

Concert held by Ministry of Education

발제자는 교육과정 전문가이며, 토론자는 학생과 학부모가 주를 이루고 교사들이 일부 참여하였다. 청중과의 상호 작용은 현장에 있지 않아 알기 어렵지만, 전체 일정으로 미루어 활발했을 것으로 보기 어렵다. 보다 구체적으로 말하면, 2부의 릴레이 토크는 5명이 참여하는데 주어진 시간이 30분에 불과하며, 분과별 토의는 분임별 15명이 참여하는데 총 60분만 책정되어 학생과 학부모가 자신이나 집단의 의사를 전달하기에는 절대적인 시간이 부족한 것으로 보인다.

논의된 주제 역시 공통주제 ‘미래사회 변화에 대비한 학교 교육’과 분과별 주제 ‘기초 능력에 바탕을 둔 학생의 성장과 발달’, ‘학생의 진로와 적성에 따른 맞춤형 교육’으로, 학생 학부모가 토론하기에는 다소 추상적이며 범위가 넓었다고 본다. 특히, 시간제한이 있는 상태에서 깊이 있는 대화와 토론을 하기에는 어려웠을 것으로 보인다. 또한, 교육과정 개정과 관련된 전문가 강연과 홍보 동영상 시청 이후에 이루어지는 대화와 토론은 강연의 내용과 홍보 동영상에 영향을 받을 가능성이 높다는 문제점도 있다.

콘서트가 개정 교육과정의 방향과 주요 내용을 알리고자 하는 목적은 달성할 수 있었겠지만, 주제의 범위와 난이도 그리고 시간 제약 등을 생각하면, 학생과 학부모의 깊은 공감을 끌어내거나 개정 교육과정에 대한 의견을 수렴하는 데는 한계가 있었다고 본다.

<Table 14>에서와 같이 교육부에서는 2022 개정 교육과정 총론 주요 사항 결정을 앞두고 2021년 10월 22일 온라인으로 공청회를 가졌다. 총론 주요 사항 발표 일이 2021년 11월 24일이며, 각론이 성안되면 총론과 각론 전체 교육과정을 대상으로 다시 공청회가 있을 것을 생각하면, 약 한달 전 공청회가 열린 것은 적절한 시기를 택했다고 생각한다. 하지만, 총론의 주요 방향과 내용이 매우 중요하고 이후 각론 구성에 미치는 영향력이 크다는 점을 미루어보면, 한 번이 아니라 2~3회의 공청회를 가질 필요가 있었다고 본다.

<Table 14>

Public hearing held by Ministry of Education

공청회는 총론 연구자들의 주제발표 후 지정토론과 종합토론 순으로 진행되었는데. 지정토론에서는 50분 동안에 9명의 토론자가 발표를 하게 되어 토론자 1인당 5분 정도 짧은 시간이 주어졌으며, 토론자 중 학부모 1명과 학생 1명만이 토론자로 참여하여 학생과 학부모의 비중도 높지 않았다. 학부모 토론자는 학생 주도성, 지역과 학교의 교육과정 자율성 강화, 고교학점제의 개선 방안을 공감하고 지지한다고 하여, 개정 교육과정에 대한 의견을 제시하기보다는 수용 의사를 표시한 것으로 보인다. 학생발표자는 고교학점제에 한정하여 발표하였다. 학부모와 학생 모두 고교학점제에 관하여 지역간 그리고 학교간 격차가 발생하지 않도록 해야 한다고 하였고, 학생은 특히 학생들에게 실질적인 과목 선택권을 보장해야 한다는 점을 강조하기도 하였다.

정리하면, 2022 개정 교육과정과 관련된 공청회는 적절한 시기에 개최하였으나 횟수를 늘릴 필요가 있으며, 학생과 학부모의 참여 비율이 낮고 의사를 표시할 수 있는 시간이 부족하여 말 그대로 ‘공적인 사안에 대해서 공개적으로 듣는다’는 공청회 운영의 취지에는 다소 미흡한 것으로 보인다. 또한 공청회 결과가 총론 주요 방향과 내용의 결정에 어떤 통로를 통하여 어떻게 반영될 것이라는 언급이 없다는 점도 아쉬운 대목이다..

<Table 15>와 같이 전국시도교육감협의회는 2022 개정교육과정과 관련하여 학부모단체와 함께 하는 포럼을 2021년 8월 11일 온라인으로 진행하였다. 시도교육청 차원에서 개정 교육과정에 대하여 학부모의 의사를 듣고 논의하는 자리를 만든 것은 의미 있는 일이다. 또한 2021년 8월은 2022 교육과정 총론의 기본 틀에 대한 논의가 활발한 시기라는 점에서 적절한 시점에 포럼이 열렸다고 할 수 있다. 하지만 2시간짜리 일회성 온라인 형식의 포럼이라는 점에서, 주제를 가지고 깊이 있게 논의하기에는 한계가 있었다.

<Table 15>

Forum held by Superintendent Council

이 포럼의 발제자는 학생 한 명을 제외하면, 모두 학부모 단체 대표들이다. 국가교육과정 개정에서 학부모 단체가 개정의 방향과 내용에 대해서 구체적으로 의사를 표현하는 것은 바람직한 일이다. 또한, 발표 내용이 단체 대표의 개인 의견이 아니라 논의를 거쳐 집약된 단체의 의사 표시라는 점에서 중요성이 크다. 학부모 단체들은 오랫동안 우리의 교육 문제를 심도 있게 분석하고 나름의 대안을 제시해왔기 때문에, 이번 포럼에서도 이번 2022 교육과정 개정에 대한 매우 구체적인 제안을 하고 있다.

발표 주제는 교육부가 4월에 개정의 주요 방향으로 제시하고, 국가교육회의가 설문의 주요 영역으로 설정한 학생 주도성, 지역과 학교의 교육과정 자율성, 고교학점제, 강화되어야 할 내용 등이다. 특히, 대부분의 발표자가 고교학점제에 초점을 두고 토론을 하였는데, ‘폐지가 답’이라는 주장도 있었지만, 성공적인 안착을 위한 보완의 필요성이 다수를 차지하였다. 하지만 그 내용을 면밀히 들여다보면, 대다수의 토론자가 대입제도의 연계와 전 과목 절대평가라는 내신제도의 개선이 없이는 제도 도입의 취지를 살릴 수 없다고 주장한 점에 미루어, 고교학점제에 대한 부정적인 견해가 다수를 차지했다고 할 수 있다.

하지만, 발표 자료와 포럼 일정을 보면, 학부모 단체 간 그리고 교육과정 정책팀과 학부모 단체 간에 소통을 통하여 쟁점과 그 해결 방안에 대한 논의로 진행한 것으로는 보이지는 않는다.

국가교육회의에서는 게시글, 댓글, 공감으로 참여하는 개방형 자유토론 방식으로 8개의 주제에 따른 온라인 토론방을 운영하였으며, 3,261명이 참여하였다. 온라인 토론방의 주제는 아래 <Table 16>과 같다.

<Table 16>

The Topics of online discussion held by The National Education council

<Table 17>에서와 같이 공개포럼은 2021년 7월 7일에 개최되었으며, 온라인 방식으로 두 시간 운영되었다. 국가교육회의에서 개정 교육과정 개발의 사회적 협의 과정과 설문조사 결과를 설명하고, 교원 단체 2명, 학부모 단체 2명, 학생 1명이 토론하였다. 토론에 배정된 시간은 50분으로 토론자 한 명당 10분이 배정되었으며, 일회성으로 운영되었다. 이 포럼은 국가교육회의에서 진행하는 사회적 협의과정과 설문조사 결과를 통한 8개의 의제가 형성되었다는 것을 알리는 데 초점을 둔 것으로 보인다. 즉, 공개포럼은 학생, 학부모, 교원단체 대표 등을 참여시켜 의견 수렴의 과정으로 생각할 수 있지만, 발표자들 간 그리고 국가교육회의와 발표자 간의 깊이 있는 토론을 통해서 의제를 발굴하는데 초점을 둔 것으로는 보이지 않는다.

<Table 17>

Public forum held by National Education Council

권역별 토론회(2021.7.10.~31)가 공개 포럼 결과를 가지고 운영되었다. 4개 권역(중부 및 강원 77명, 영남 83, 전남 제주 78, 수도권 212명 참여)으로 나누어 실시하고 학생과 학부모가 참여하였다. 설문조사, 온라인 토론방, 국가교육회의 국민참여단 중에서 토론 참여 희망자를 권역, 성별, 교육 주체(학생, 학부모, 일반시민, 교원)를 고려하여 무작위로 선정하였으며, 8개 주제를 공통의제와 선택의제로 나누어 토론하였다.

권역별 토론회는 참여자 입장에서는 일회성이며, 시간 부족(분임은 10명 내외로 구성되었으며, 의제 선정을 위한 분임 토의 총 55분, 선정된 의제를 공통의제와 선택의제 2개를 놓고 하는 분임토의 총 60분)으로 참여자 일인당 의제 선정과 의제토의에 각각 배정된 시간이 5분 내외로 주제별로 충분한 토론이 이루어졌다고 보기는 어렵다. 토론 참여 후기에도, ‘자기소개를 하고난 뒤 자신이 가진 의견을 한 번 발표하면 더 이상 토론을 할 시간이 없었다’(National Education Council, 2021)는 지적도 있었다. 즉, 하나의 분임에 지나치게 많은 인원이 배치되고 시간 부족으로 참여자들 간에 충분한 토론이 되지 못했으며, 주최자와 참여자 간에도 토론할 기회가 제공되지 않은 것으로 나타났다.

청년‧청소년(10대에서 30대) 토론회가 개최되었다. 71명이 참여하였으며, 학생 자기 주도성, 학습내용 적정화, 서술형 논술형 평가 정착 방안, 학교에서 강화해야 할 교육 영역과 실현 방안, 고교학점제 지원 방안이 논의되었다.

이 토론회는 1회 온라인 방식으로 3시간 운영되었으며, 교사가 다수를 차지하였다(National Education Council White Book, 153). 논의 주제는 학생주도성, 교과별 학습내용 적정화, 서술형·논술형 평가, 학교에서 강화해야 할 교육영역, 고교학점제였으며, 10명 이내의 분임으로 구성하여 첫 번째 선택주제 총 50분, 두 번째 선택주제 총 40분으로 참여한 토론자 일인당 주제별로 4~5분 정도 자신의 의견을 말할 시간이 있었다고 할 수 있다. 또한 주제별 토론 결과를 보면, 고교학점제에 대한 토론 시간과 논의 내용이 많았다고 할 수 있다. 다른 토론회와 마찬가지로 무거운 주제에 비하여 자신의 의견을 내거나 쟁점을 가지고 토론을 할 기회는 부족한 것으로 보인다. 또한, 퍼실리테이터의 진행 역량도 토론의 내용과 질에 영향을 크게 주었다(National Education Council, 2021). 요약하면, 일회성 분임토론이고 90분의 시간 제약 속에서 의제에 대한 깊이 있는 토론 시간을 갖지 못했다고 본다. 이상의 내용은 <Table 18>과 같다.

<Table 18>

Regional & youth discussion held by National Education Council

3. 집중토론, 집중 정리, 권고안 작성

국가교육회의에서 행한 집중토론회, 종합정리, 권고안 작성 과정 등은 ‘공론조사’의 성격을 가지고 있다. 먼저, 집중토론회는 온라인 숙의 토론 방식으로 이루어졌다. 2021년 8월 7일 10시~18시 점심시간을 포함하여 10시간가량 운영되었으며, 권역별 토론회에 참여한 사람 중에서 참여 신청을 한 사람 120명이 참여하였다. 지역, 성별, 교육주체를 고려하여 무작위로 98명이 선정되고, 집중 숙의를 돕기 위한 전문가 22명이 지정(교육관련 단체 및 학회 추천) 참여한 것이다. 집중토론회 참여자는 교원 44명, 학부모 43명, 학생 33명으로 구성되었고, 교원 중에는 17명의 전문가, 학부모 중에는 5명의 전문가가 참여하였다.

집중토론회에서는 숙의 효과를 높이기 위하여 권역별 토론회 분석 결과 공유 및 협의문 작성 원칙과 방향 공유, 집중토론회 참여단 사전검토의견서 공유의 과정을 거쳤다. 집중토론회에서는 권역별 토론회에서 도출된 핵심의제(학생주도성, 고교학점제, 교육과정자율권)별 세부 과제를 중심으로 집중 숙의를 하였다. 의제 또는 의제별 세부 과제에 쟁점 또는 이견이 있는 경우 분임별 숙의를 통하여 합의 방식의 조정을 했다. 집중토론회에서는 토론 내용을 취합하고 종합하여 개정 교육과정의 협의문 초안에 담길 내용을 구성하였다.

집중토론회는 핵심의제별 분임토의(75분), 전체공유(30분), 종합정리(30분) 순으로 운영되었다. 고교학점제는 정착을 염두에 두고 숙의하였고, 교육과정 자율성은 동의 여부를 확인하는 방식으로 이루어졌다. 학생 주도성은 크게 두 영역으로 나눈 다음, 영역별로 세 가지 하위 주제에 대하여 개인별 의견을 제시하고 다수 의견 중심으로 종합하였다.

종합정리는 2021년 8월 21일 10시~18시로 점심시간을 포함하여 10시간가량 진행되었다. 종합정리 참여자는 집중토론회 13개 각 분임에서 교사, 학생, 학부모 교사 39명 추천자 중에서 학생, 학부모, 교원을 각각 10명씩 온라인으로 추첨을 하였는데, 최종적으로는 28명이 참여하였다. 회의의 효율성을 높이기 위하여 사전에 합의문 초안을 보내어 검토의견서를 받았다. 종합정리는 대면 회의 방식으로 진행되고, 집중토론 결과를 바탕으로 개정 교육과정 협의문 초안에 대한 숙의를 하고, 제안이나 쟁점이 있는 경우 토의하고, 협의문의 문구 수정 및 보완을 거쳤다.

협의문은 사회적 협의 주요 쟁점으로 학생주도성, 교육과정 자율권, 고교학점제 등의 권고 사항과 개정 교육과정 방향과 추진과제로 교육의 가치와 방향, 교육과정 운영, 교육과정 운영 지원 체제로 구성되었다.

Kim(2017)은 국가교육과정 개발에서 이와 같은 공론조사 방식의 논의가 필요하다는 점을 아래와 같이 기술하였다.

“국가교육과정 개발은 총론 개발자와 각론 개발자를 포함하여 교사 단체, 학생 단체, 학부모 단체, 시민 단체 등이 함께 참여하는 ‘사회적 합의’를 통하여 결정하는 것이 바람직하다. 국가교육과정 개정을 위하여 사회적 합의를 도출하려면 여론조사 형식의 질문지 조사가 아니라 ‘공론조사’가 적합하다. 학교 교사를 포함하는 교육과정의 실행자와 적용 대상이 되는 학생 및 학부모의 의견을 수렴하고, 이를 통하여 사회적 합의를 이끌어내기 위해서는 ‘개정에 책임을 진 위원회’가, 현재와 같은 조사 방식을 탈피하여, 공론조사 방식을 적용하는 것이 바람직할 것으로 보인다(Kim, 2017).”

공론조사에서는 참여자의 집단별 안배와 수를 어떻게 정할 것인가 하는 것이 주요 쟁점이 된다. 공론조사의 경우 참여자를 선정할 때, 집단의 다양성, 대표성, 전문성 등을 고려할 필요가 있다. 집중토론회와 집중정리회에서 학생, 학부모, 교원 집단을 참여시킨 것은 다양성을 고려한 것이고, 참여 집단의 인원을 균형있게 안배(1:1:1)한 것은 특정 집단의 참여자 수가 많게 되면, 그들 집단의 의사가 관철되기 쉽다는 점에서 타당한 일로 볼 수 있다. 참여자들이 권역별 토론회와 집중토론회를 거친 인사라는 점에서 대표성과 전문성을 확보하였다고 본다. 집중토론회에서 교원과 학부모 중 전문가를 뽑아서 배치한 것도 전문성을 높이기 위한 장치이다.

그런데 공론조사에서 숙의적 대화는 공론조사의 성패를 가름짓는 잣대가 된다. Noh와 Min(2009)은 숙의적 대화를 다음과 같이 규정하였다.

“‘숙의적 대화’는 자신과 의견이 다른 타인과 대화를 나누는 것이며, 동시에 그 대화는 주장의 근거 제시(자신의 생각 말하기)와 상호간의 주장에 대한 경청(타인의 생각 듣기)이 균등하게 이루어지는 과정이어야 한다(Noh and Min, 2009). ”

집중토론회와 집중정리회에서 진정한 의미에서의 숙의적 대화가 이루어졌는지를 알지 못한다. 객관적인 기준으로 볼 때, 대화에 참여하는 사람들의 의제에 대한 전문성, 민주적인 의사소통, 충분한 논의 시간 등이 숙의의 질을 결정한다. 집중토론회와 집중정리회에서 논의된 의제와 숙의 결과를 보면, 학생과 학부모가 의제에 대한 전문성을 가졌는지 의문이 있다. 비록 참여한 학생과 학부모가 이미 권역별 토론과 집중토론에 참여한 경험이 있지만, 교육과정 자율권, 서술·논술형 평가, 고교학점제, 교육의 가치와 방향, 교육과정 운영, 교육과정 운영 지원 체계 등과 같은 전문적인 주제에 대한 심도 있는 대화를 하기에는 관련 지식과 경험이 부족할 수 있기 때문이다.

실지로 집중토론와 정리회에 참여한 학생과 학부모는 자유학기제와 고교학점제, 교원은 학생 주도성, 교육과정 자율화, 학습격차 해소 등과 같은 주제들에 관심을 갖고 제안을 한 것으로 나타난다. 국가교육회의는 이런 것을 염려하여 집중토론회 참여자를 선정할 때 22명의 교육전문가를 포함시킨 것이라고 추측할 수 있다. 하지만, 전문가 집단의 참여는 ‘양날의 검’과 같이 숙의 과정에서 대화의 질을 높이는 동시에 전문가적 의사결정으로 유도할 가능성이 높다는데 문제점이 따른다.

숙의 과정에 직접 참여하지 않아서 소통이 민주적으로 이루어졌는가는 알지 못하지만, 참여 집단의 구성이나 운영 절차를 보면 이 점은 충분히 담보되었다고 할 수 있다. 하지만, 의제를 심도 있게 토론할 충분한 시간이 있었다고 말하기는 어려울 것같다. 의제의 다양성, 중요성, 포괄성 등을 생각할 때 시간적 제약이 많았다고 본다. 참여 후기에서도 토론할 시간이 제대로 주어지지 않았다는 불만이 적지 않다(National Education Council, 2021). 의제는 많고 토론할 시간이 부족하면 ‘전문가의 의견에 따르자’든지, 아니면 ‘다수의 뜻을 수용하자’는 등 전문가적 의사결정이나 다원주의적 의사결정으로 나타나는 문제점이 있다.

마지막으로, 국가교육회의에서 교육부에 사회적 협의문을 보내면서, ‘2022 교육과정 개정 주요 사항에 이를 반영한다’(National Education Council White Book, 2021)라고 문구를 넣은 이유에 주목할 필요가 있다. 공론조사를 하는 기관과 최종적인 정책 결정을 하는 기관이 다를 경우, 공론조사 결과를 어떻게 반영할 지는 정책결정 기관이 갖게 된다.

“무엇보다 현재의 공법적 질서 하에서 숙의를 통한 결정이 이루어진다고 해도 궁극적인 행정결정의 권한과 책임은 행정에 유보된다는 한계를 가진다. 그 결과 숙의과정을 통해 결정에 도달한 경우에도 행정기관은 그러한 결정에서 벗어날 수 있는 권한을 보유하게 된다(Kim, 2020)”

따라서 국가교육회의에서 보낸 사회적 협의문을 교육부가 얼마나 어떻게 수용했는가를 확인하는 것이 중요하다. 2021년 11월에 교육부에서 발표한 총론 개요를 보면, 개정안을 마련할 때 국가교육회에서 제시한 협의문도 반영했다는 문구가 있다. 하지만, 어떤 내용이 반영되고 어떤 내용이 참고만 되었는지 꼼꼼히 따져 볼 필요가 있다.