해양이용영향평가제도의 운영 양상 분석: 검토 실적을 중심으로 (2015-2024)

2015년부터 2024년까지 10년간 해역이용영향평가센터를 통해 검토된 일반해양이용협의, 해양이용영향평가, 해양환경영향조사 및 공유수면이 포함된 육상개발사업 관련 검토 건수는 총 7,937건으로 나타났다(<Table 2>). 이는 매립기본계획과 환경보전방안검토서에 대한 검토 건수를 제외한 수치이다.

연도별 전체 검토 건수의 변화를 살펴보면, 2015년 469건에서 2018년 778건으로 점진적인 증가 추세를 보였으며, 2019년에는 726건으로 일시적으로 감소하였다. 이후 2020년 774건, 2021년 1,019건으로 다시 증가하여 분석 기간 중 가장 많은 검토 건수를 기록하였다. 2022년부터 2024년까지는 각각 1,005건, 1,002건, 999건으로 나타나, 연간 약 1,000건 내외의 검토가 지속적으로 수행되는 양상을 보였다.

제도 유형별로는 일반해양이용협의가 전 기간 동안 가장 많은 비중을 차지하였으며, 연도별 검토 건수는 177건(2015년)에서 491건(2021년)까지 증가한 이후 2022년 이후에는 다소 감소하는 경향을 보였다([Fig. 1]). 해양환경영향조사는 2015년 67건에서 2024년 233건으로 전반적인 증가 추세를 나타냈으며, 특히 2021년 이후 검토 건수가 이전 시기에 비해 높은 수준으로 나타났다. 반면 해양이용영향평가는 분석 기간 동안 연간 0~9건 수준으로 상대적으로 적은 검토 실적을 보였으며, 2017년에는 검토 실적이 없었다.

연도별 전체 검토 건수 분석 결과, 해양이용영향평가제도와 관련된 검토 수요는 2015년 이후 전반적으로 증가하는 경향을 보였으며, 특히 2021년을 기점으로 일정 수준 이상의 검토 규모가 유지되는 양상이 나타났다. 이는 해양이용영향평가제도가 일회성 심사에 그치지 않고, 해양개발 수요에 대응하여 지속적으로 적용·운영되는 제도임을 보여준다.

해양개발의 추이에 대한 분석은 해양이용영향평가제도 내 검토 대상인 일반해양이용협의, 해양이용영향평가 및 해양환경영향조사를 중심으로 수행하였다. 분석 기간 동안 제도 유형별 검토 건수는 일반해양이용협의가 연도별 177~491건, 해양이용영향평가가 0~9건, 해양환경영향조사가 67~242건 범위로 나타났다. 일반해양이용협의와 해양환경영향조사는 전반적으로 증가하는 경향을 보였으며, 특히 해양환경영향조사는 증가 폭과 구성비 측면에서 가장 뚜렷한 변화를 나타냈다([Fig. 1]).

일반해양이용협의는 분석 기간 전반에 걸쳐 가장 많은 검토 건수를 차지하는 제도 유형으로 확인되었다. 2015년 177건에서 2021년 491건까지 지속적인 증가 추세를 보였으며, 이후 2022년부터 2024년까지는 다소 감소하였으나 여전히 연간 380건 이상의 높은 검토 실적을 유지하였다. 이는 해양공간의 점용·사용을 수반하는 다양한 개발사업이 일반해양이용협의를 통해 지속적으로 검토되고 있음을 보여준다.

해양환경영향조사는 외형적인 검토 건수 증가뿐만 아니라 전체 협의 건수 대비 비중 또한 점진적으로 확대되는 특징을 보였다. 2015년 67건에서 2023년 242건으로 약 3.6배 증가하였으며, 2024년에도 233건으로 높은 수준을 유지하였다([Fig. 1]). 이러한 변화는 제도 초기와 비교할 때 뚜렷한 차이를 보인다. Kim et al.(2013)에 따르면 「해양환경관리법」 시행 초기(2008년)에는 해양이용협의 및 해양이용영향평가 건수 대비 해양환경영향조사의 이행 비율이 4~15% 수준으로 매우 저조하였다. 당시에는 협의 이후 사업 미추진, 환경영향평가 대상 사업 또는 1만 5천 m² 미만 매립사업 등 해양환경영향조사 제외 사업의 증가, 제도 초기 사후관리 미비로 인한 조사 누락 등이 주요 원인으로 지적된 바 있다(Choi et al., 2024). 반면 본 연구에서는 해양환경영향조사 검토 건수가 지속적으로 증가하고, 전체 검토 건수 대비 비중 또한 확대되는 경향이 확인되었다. 이러한 결과는 해양환경영향조사가 단순한 사후 모니터링 절차를 넘어 협의 및 평가 이후의 환경관리 이행 여부를 확인하는 제도로 점차 정착되고 있음을 시사한다.

한편, 해양이용영향평가는 분석 기간 동안 연간 0~9건 수준의 매우 제한적인 검토 실적을 보였다. 일부 연도(2022년, 2023년)에 상대적으로 많은 검토가 이루어졌으나, 전체 검토 건수에서 차지하는 비중은 매우 낮은 수준에 머물렀다. 이는 해양이용영향평가가 일정 규모 이상의 개발사업이나 특정 유형의 사업에 한정하여 적용되는 제도적 특성을 반영한 결과로 볼 수 있다.

제도 유형별 검토 건수 변화 분석 결과, 일반해양이용협의는 해양개발 사업 전반을 포괄하는 기본적 검토 절차로서 지속적인 수요를 보였으며, 해양환경영향조사는 검토 건수와 구성비가 모두 증가하는 경향을 나타냈다. 이는 해양이용영향평가제도가 단일한 평가 절차가 아니라 개발사업의 성격과 추진 단계에 따라 사전 검토와 사후관리 기능을 수행하는 다층적 검토 체계로 운영되고 있음을 보여준다. 반면 해양이용영향평가는 적용 대상 사업의 제한성으로 인해 상대적으로 적은 검토 실적을 보였다. 해양환경영향조사 검토 건수 증가의 원인과 특성에 대한 보다 구체적인 분석은 이후 사업유형별 검토 건수 변화 분석과 연계하여 살펴보고자 한다.

지난 10년간(2015–2024년) 협의기관별 검토 건수를 분석한 결과, 협의기관 간 검토 건수 분포에 뚜렷한 차이가 나타났다(<Table 3>). 전체 분석 기간 동안 마산지방해양수산청이 763건으로 가장 많은 검토 실적을 보였으며, 그 다음으로 목포청이 605건, 여수청이 516건으로 높은 검토 건수를 기록하였다. 또한 대산청과 인천청도 각각 438건, 413건으로 비교적 많은 개발사업 검토가 이루어진 것으로 나타났다.

반면, 해양이용영향평가 등 일정 규모 이상의 개발사업이나 특별법에 따라 추진되는 사업, 또는 다수의 이해관계자가 관련된 사업에 대한 협의를 담당하는 해양수산부 본부(해양보전과)는 총 169건으로 상대적으로 적은 검토 건수를 보였다. 이를 제외한 지방해양수산청 중에서는 울산청이 197건으로 가장 적었다. 이러한 차이는 각 협의기관이 관할하는 해역의 개발 수요와 사업 유형의 차이에 기인한 것으로 판단된다.

협의기관별 검토 건수 분포를 해역별로 살펴보면, 남해 해역에서 총 2,057건으로 가장 많은 검토가 이루어진 반면, 동해 해역에서는 846건으로 가장 적은 검토 건수가 나타났다([Fig. 2]). 서해 해역은 1,810건으로 남해에 이어 두 번째로 많은 검토 실적을 보였다. 이러한 해역별 검토 건수 분포는 각 지방해양수산청의 관할 해역과 밀접하게 연관되어 있으며, 협의기관별 검토 건수 분포와 유사한 경향을 나타냈다. 특히 남해 해역은 전라남도와 경상남도의 소규모어항이 전체의 각 69%와 11%를 차지하는 등 항만과 어항 시설이 상대적으로 밀집되어 있고(MOF, 2018c), 개발 및 유지·보수 수요가 지속적으로 발생하는 해역 특성이 반영되는 지역적 특성을 가진다. 이러한 특성은 남해 해역에서 상대적으로 많은 검토 건수가 나타난 원인 중 하나로 판단된다. 다만 2021년 이후에는 서해와 동해 해역의 검토 건수가 증가하면서 해역 간 격차가 다소 축소되는 양상이 나타났다. 특히 서해 해역은 신재생에너지 개발사업과 바다골재채취 관련 검토가 증가하였으며, 동해 해역은 어항 개발 및 제시설 설치 사업 증가의 영향으로 검토 건수가 확대된 것으로 나타났다. 이는 해역별 검토 실적이 지역적 특성뿐만 아니라 국가 주요 정책과 사업유형 변화의 영향을 함께 반영하고 있음을 시사한다.

연도별로는 남해 해역에서 2021년에 278건으로 분석 기간 중 가장 많은 검토 건수가 확인되었으며, 동해와 서해 해역에서는 각각 2022년에 145건과 280건으로 최대 검토 건수를 기록하였다. 이는 특정 시기에 집중된 해양개발 사업 추진과 정책적 사업 수요가 해역별 검토 건수 변화에 반영된 결과로 볼 수 있다.

이와 같이 협의기관별 검토 건수 분석 결과, 해양이용영향평가제도의 운영 실적은 협의기관의 행정 관할 범위와 해역별 개발 수요에 따라 뚜렷한 공간적 분포 특성을 보이는 것으로 확인되었다.

사업유형별 검토는 제도 유형(일반해양이용협의, 해양이용영향평가, 해양환경영향조사)에 따라 대상 사업의 범위와 특성이 상이하므로, 본 연구에서는 제도 유형별로 구분한 후 해역 및 연도별 특성을 중심으로 분석하였다.

일반해양이용협의의 경우, 사업유형별로는 제시설의 설치가 총 1,869건으로 집계되어 전체 검토 건수의 약 58%를 차지하며 가장 많은 비중을 보였다(<Table 4>). 여기서 ‘제시설의 설치’는 항만·어항·매립·신재생에너지 시설을 제외한 각종 해양시설 설치 행위를 포괄하는 행정적 분류를 의미한다. 다음으로는 어항 개발사업이 총 676건으로 집계되었으며, 특히 2019년 이후 해당 유형의 검토 건수가 뚜렷하게 증가하였다. 해역별로 살펴보면, 동해·서해·남해 모두에서 제시설 설치가 각각 309~786건 범위로 가장 많이 검토되었고, 어항 개발사업이 그 다음으로 많이 검토되었다. 어항 개발사업이 전체 사업유형에서 차지하는 비율은 해역별로 16~26% 수준으로 확인되었으며, 남해 해역에서 가장 높은 비율이 집계되었다. 이는 우리나라 전체 등록 어촌계 2,067곳 중 약 63%가 경상남도와 전라남도에 집중되어 있는 공간적 특성이 반영된 결과로 판단된다(MOF, 2024).

해양이용영향평가는 법령에 따라 적용 대상 사업이 제한적으로 규정되어 있어, 분석 기간 동안 검토된 사업 유형이 일부 유형에 집중되어 나타났다. 분석 기간 동안 검토된 사업은 주로 바다골재채취, 지르코늄 등 기타 자원채취, 그리고 해상풍력기와 같은 신재생에너지 설비 설치 사업으로 확인되었다(<Table 5>). 이 중 바다골재채취는 전 기간에 걸쳐 지속적으로 검토되었으며, 특히 서해 해역에서의 수급 중요성이 반영되어 관련 검토가 집중적으로 이루어졌다. 다만 해양이용영향평가는 초안과 본안으로 절차가 구분되어 있고, 바다모래 채취로 인한 해양환경 영향과 관련하여 골재업계, 어업인, 환경단체 간의 갈등이 지속되어 왔다는 점에서, 골재채취 단지 내 채취구역 변경이나 보완 요구에 따라 동일 사업에 대해 여러 차례 평가가 수행된 사례도 포함되어 있다. 한편, 2021년 이후 서해를 중심으로 신재생에너지 설비 설치와 관련된 평가가 일부 검토되었으며, 이는 최근 해상풍력 개발 확대에 따른 해양공간 이용 변화가 반영된 결과로 볼 수 있다. 다만 2024년에는 검토 건수가 2건으로 집계되어 이전 연도 대비 감소하였다.

해양환경영향조사는 연도별·사업유형별 검토 양상이 일반해양이용협의와 유사하게 나타났다. 제시설 설치가 총 731건으로 집계되어 전체의 약 52%를 차지하며 가장 많았고(<Table 6>), 어항 개발사업이 총 314건으로 그 뒤를 이었다. 어항 개발사업과 관련된 해양환경영향조사는 2020년 이후 검토 건수가 급격히 증가한 것으로 집계되었다. 이는 일반해양이용협의 증가에 따른 사후관리 수요 확대가 반영된 결과로 해석된다. 해역별로는 동해·서해·남해 모두에서 제시설 설치가 각각 203~302건 범위로 가장 많이 검토되었으며, 어항 개발사업의 비율은 남해 해역에서 가장 높게 나타났다. 한편 2018년 이전까지 매립사업의 경우 일반해양이용협의에서는 연간 18~30건이 검토되었으나, 해양환경영향조사에서는 연간 0~1건 수준으로 집계되었다. 이는 매립면적 1만 5천 m² 미만의 사업이 다수 수행되어 해양환경영향조사 대상에서 제외된 결과이다.

앞선 사업유형별 분석에서 주목할 만한 점은 2020년 이후 어항 개발사업과 관련된 검토 건수가 급격히 증가하였다는 점이다. 이러한 변화는 2019년부터 본격적으로 추진된 국가정책인 어촌뉴딜300사업의 시행 효과가 반영된 결과로 판단된다.

어촌뉴딜300사업은 2019년부터 시작된 어촌재생사업으로, 전국 어촌·어항의 기반시설 현대화와 어촌이 보유한 핵심 자원 및 차별화된 콘텐츠 발굴을 통해 어촌 지역의 활력 제고와 주민 삶의 질 향상을 목표로 추진되었다(MOF, 2018a,b; MOF, 2019; MOF, 2020). 본 사업은 어가인구의 급격한 감소(2000년 25.1만 명에서 2020년 9.8만 명으로 감소)와 고령화 심화(전체 어가인구 중 60세 이상 비율 52.8%)로 인한 어촌 쇠퇴 문제에 대응하기 위해 도입되었다(Lee and Seo, 2021a).

정부는 2024년까지 전국 300개소를 대상으로 총 3조 원(국비 2.1조 원, 지방비 0.9조 원)의 재정을 투입하여, 낙후된 선착장 등 어촌의 필수 기반시설을 정비하고 지역 특성을 반영한 어촌·어항 통합개발을 추진하였다(Lee and Kim, 2019; Lee and Seo, 2021b). 어촌뉴딜300사업 시행 전(2015~2019년)과 시행 후(2020~2024년)의 검토 실적을 비교한 결과, 일반해양이용협의의 어항 개발사업 검토 건수는 연평균 26.8건에서 78.0건으로 증가하였으며, 해양환경영향조사의 경우 연평균 6.2건에서 46.0건으로 증가하였다. 특히 해양환경영향조사의 증가 폭이 크게 나타나, 어촌·어항 개발사업 확대와 함께 사후관리 수요 또한 증가한 것으로 확인되었다.

본 연구 결과, 2020년 이후 일반해양이용협의와 해양환경영향조사에서 어항 개발사업 관련 검토 건수가 증가한 것으로 확인되었으며, 이는 2019년에 선정된 사업 대상지에 대한 협의가 순차적으로 접수된 영향으로 해석된다. 특히 어항 개발사업 관련 검토 건수는 전라남도 98건(32.7%), 경상남도 57건(19.0%)으로 높은 비중을 차지하여, 남해 해역에서 어항 개발사업 관련 검토가 집중된 양상이 확인되었다. 이는 전라남도와 경상남도에 국가어항과 지방어항, 어촌계가 집중적으로 분포하는 지역적 특성이 반영된 결과로 판단된다. 이러한 경향은 국가 주도의 어촌·어항 정책이 해양공간 이용 행위의 유형과 분포에 직접적인 영향을 미치며, 그 결과가 해양이용영향평가제도의 검토 실적을 통해 가시적으로 나타날 수 있음을 보여준다.

해양이용영향평가는 분석 기간 동안 연간 0~9건 수준으로 제한적인 검토 실적이 집계되었으며, 2017년에는 검토 실적이 확인되지 않았다. 2021년 이전에는 대부분 바다골재채취 단지 지정 또는 채취사업과 관련된 평가가 주를 이루었으나, 재생에너지 정책 확대 이후에는 전라남도 신안 지역을 중심으로 해상풍력 사업과 관련된 평가가 새롭게 접수되기 시작하였다. 이러한 변화는 2017년 산업통상자원부가 발표한「재생에너지 3020 이행계획(누적 설비용량 63.8GW)」에 따라 2030년까지 해상풍력 보급 목표를 12GW로 설정하면서 대규모 해상풍력 개발이 본격화된 정책 환경 변화가 반영된 결과로 볼 수 있다(Lee and Maeng, 2022). 다만, 해상풍력 사업 추진 규모 확대에도 불구하고 해양이용영향평가 검토 건수는 크게 증가하지 않은 것으로 나타났다. 2021년 이후 전남 신안 3개, 전북 고창 1개, 부산 1개 등 총 5개의 사업에 대해 초안, 본안 및 보완 평가가 수행된 데 그쳤다. 사업유형별로 살펴보면, 신재생에너지 시설과 관련된 해양이용영향평가는 2021년 이전에는 검토 실적이 확인되지 않았으나, 2021년 이후 총 15건이 검토된 것으로 나타났다(<Table 5>). 이는 재생에너지 정책 확대에 따라 해상풍력 사업이 해양이용영향평가의 새로운 검토 유형으로 등장하였음을 보여준다. 또한 해양이용영향평가 대상 사업은 2020년 이전까지 바다골재채취와 같은 자원 이용 사업이 중심을 이루었으나, 2021년 이후에는 신재생에너지 시설 설치 사업이 새롭게 포함되면서 사업 유형의 구성에도 변화가 나타났다. 이는 해양이용영향평가의 검토 대상이 기존 자원 개발 중심에서 에너지 개발 분야로 확대되고 있음을 시사한다.

해상풍력 사업과 관련된 해양이용영향평가 검토 건수는 정책 확대에도 불구하고 제한적인 증가 양상을 보였다. 이는 해상풍력 사업에 대한 일반해양이용협의 및 해양이용영향평가가「해양이용영향평가법」 제9조 및 제13조에 근거하여 수행되며, 해양이용영향평가의 적용 대상이 동법 시행령 [별표 2]에서 정한 발전시설 용량 5만 kW(50 MW) 이상 사업으로 한정되어 있기 때문이다. 또한 발전용량 10만 kW(100 MW) 이상 사업은 환경영향평가 대상에 포함되어 해양이용영향평가에서 제외되며, 해상풍력 사업이 대형화되는 추세와 맞물려 해양이용영향평가 검토 건수의 확대가 구조적으로 제한되는 양상이 나타났다. 이러한 결과는 재생에너지 정책 확대에도 불구하고 해양이용영향평가 검토 건수의 증가가 제한적으로 나타난 배경에 제도 적용 대상의 범위가 영향을 미쳤을 가능성을 시사한다.

한편, 해양환경영향조사는 일반해양이용협의 및 해양이용영향평가에서 도출된 협의 사항의 이행 여부를 점검·관리하는 사후 관리 절차로서, 제도 운영 과정에서 규제적 기능을 수행한다(Choi et al., 2024). 이러한 제도적 성격으로 인해 해양환경영향조사는 선행되는 일반해양이용협의 및 해양이용영향평가 검토 건수가 증가할수록 후속적으로 수행될 수밖에 없는 구조를 갖는다. 본 연구 결과에서도 일반해양이용협의 및 해양이용영향평가 검토 건수 증가에 따라 해양환경영향조사 검토 건수가 함께 증가하는 양상이 확인되었다. 특히 어촌뉴딜300사업 추진에 따른 어항 개발사업 확대와 함께 해양환경영향조사 검토 실적도 증가한 것으로 나타나, 이러한 구조가 실제 운영 과정에서 나타나고 있음을 확인할 수 있었다.

그러나 향후 해양개발 사업의 중심이 어항 개발과 같은 비교적 소규모·분산형 사업에서 대규모 해상풍력과 같은 에너지 개발사업으로 이동할 경우, 현행 해양이용영향평가 및 사후관리 체계가 동일한 방식으로 작동하기에는 한계가 존재할 수 있다. 다만 향후 신재생에너지, 특히 해상풍력 사업이 지속적으로 확대될 것으로 예상되는 가운데, 발전용량 10만 kW 이상으로 환경영향평가 대상이 되는 사업이 증가하는 점(Yook et al., 2022; Choi et al., 2024; Oh et al., 2024)은 해양이용영향평가 및 해양환경영향조사를 통한 사후 환경관리 체계에 제약으로 작용할 가능성을 내포하고 있다. 전체 공정의 90% 이상이 해상에서 이루어지는 해상풍력 사업의 특성을 고려할 때, 향후 해상풍력과 같은 대규모 해양개발사업의 확대에 대응하기 위해서는 해양이용영향평가와 해양환경영향조사 간 연계 체계에 대한 추가적인 검토가 필요할 것으로 판단된다.