어촌의 실태 및 기존연구 분석

Ⅰ. 서 론

2004년 대통령령으로 농림축산식품부와 해양수산부는 『농업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법』을 제정하여 매년 농어촌 지역의 경제적 안정과 환경개선에 관한 연구 및 대책을 제시하고 있다. 이 법에 의하여 농어촌 주민들을 대상의 주택·교육·교통·의료·문화·전반적 삶의 질 등 6개 분야에 대한 만족도를 조사하고 있다. 2015년도 농림수산식품부 통계에 따르면 농어촌 주민을 대상으로 한 설문조사 결과 현재 삶에 만족하는 비율이 29.7%로 도시민의 40.3%보다 낮게 조사되었다. 2015년 기준 어업인구는 점차 감소하고 있고, 어업인의 연령은 점차 고령화 되고 있다. 현재의 이러한 어촌의 현실을 감안하여 어촌 주민의 삶의 질 향상을 위한 실질적인 개선 방안을 모색해야 할 중요한 시점이다. 본 연구에서는 이러한 문제점 해결을 위하여 어민 관련 기관 및 어업인을 대상으로 한 심층면접을 통하여 어업인이 느끼는 애로사항, 사업의 효율성 및 능률을 저하시키는 장애요인을 분석하고 정책적 개선 방안을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 어촌 어항의 현황

2015년 12월 기준 해양수산부 통계에 따르면 우리나라는 989개(국가 어항 109개, 지방어항 285개, 어촌정주어항 595개)의 지정어항과 1,309개의 비지정어항이 있으며, 5년마다 발간되는 2016년 농림어업조사 보고서에 따르면 어업인구는 [Fig. 1]에서 보는 바와 같이 2007년 201,512명에서 2016년 125,660명으로 매년 감소하고 있는 추세이다. 또한, 65세 어업종사자의 연령은 <Table 1>에서 보는 바와 같이 2007년 20.2% 이후 매년 증가하고 있는 어민의 연령은 점차 고령화되어 가고 있다(Statistics Korea, 2017).

[Fig. 1]

Fisheries population status, 2007~2016

<Table 1>

Fisheries age status, 2007~2016(Unit : Year, person)

이러한 어촌의 현실에서 농업인등의 복지증진, 농어촌의 교육여건 개선 및 농어촌의 종합적·체계적인 개발촉진을 위한 『농업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법』은 어촌·어항의 경제에는 반가운 소식이 아닐 수 없다(Ministry of Agriculture, Food and Rural Affairs, 2015).

그동안 어촌의 삶의 질 향상을 위한 정책 및 연구는 계속되었다. 이와 관련된 선행연구에 있어서 Lee(2006)는 지역의 자원 활용을 통해 어촌 비즈니스 모델을 제시하였다. 이를 바탕으로 바다생태관광마을, 어구·어법체험마을, 바다레저마을, 전통어촌복원마을, 전통어촌문화체험마을, 어촌무형문화형성화마을 6개 시범사업을 설정하고 각 시범사업별 소득원을 제시하였다. Kim et al.(2007)는 <Table 2>와 같이 순수수산형 어촌에서 어업 외 관광 기능 개선을 통한 어촌의 소득 증대 방안을 제시하였다.

<Table 2>

Function enhancement strategy in fishing village

Yun & Lee(2014)는 <Table 3>과 같이 어장·어항·어촌을 연계한 소득창출 모델을 5가지 유형(전통문화형, 생태교육형, 바다레저형, 경관감상형, 힐링건강형)으로 분류하여 어민의 소득원을 개선할 수 있는 방안을 제시하였다. 이 연구에서 소득창출 모델의 유형별 활용 가능한 요소는 각 유형별로 배타적인 요소가 아니며, 서로 연계하여 활용할 수 있는 요소로서 소득창출 모델의 유형은 독립적으로 개발되거나 연계하여 개발할 수 있도록 분류하였다.

<Table 3>

Factors of income generation models

그러나 현재 어촌·어항에서는 새로운 소득 창출보다는 생계를 위한 어업을 하는 고령의 어민들이 대부분이다보니 정책과 연구에 따른 소득 창출 사업을 이행할 여력이 없다. 요즘 어촌·어항은 무역시장 개방, 인구 고령화, 수산자원 감소 등으로 인하여 이중, 삼중고를 겪고 있다. 본 연구에서는 현장조사를 기반으로 생계형 어민을 위한 실질적인 활성화 방안을 제시하고자 한다.

Ⅲ. 생계형 어민·어촌 활성화 문제점 및 개선 방안

수산업협동조합법 제11조 3항에서 ‘어업인이란 어업을 경영하거나 이에 종사하는 자를 말한다.’로 하고 있다. National Federation of Fisheries Cooperatives(2012)에서는 어민을 생계형 어민과 기업형 어민으로 구분하고 있으며, 생계형 어민은 ‘어업을 영위하는 가족노동에 주로 의존하는 경영체로 연안에서 어업을 하는 어민’이라고 정의하고 있다. 본 연구에서는 『농업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법』에서 추구하는 농어촌의 현실적인 삶의 질 향상을 위한 기초자료 수집을 위하여 2015년 10월 1일부터 2015년 10월 5일까지 <Table 4>와 같이 어촌지역의 어민 관련 기관과 어민을 대상으로 현장조사를 실시하였다. 현장조사 결과 제기되었던 문제점들을 기반으로 다음과 같이 생계형 어민·어촌의 활성화 방안을 제시하고자 한다.

<Table 4>

Investigative Agency and Person

1. 문제점

가. 대형화·기업화 되는 낚시어선 사업의 실태

정부에서는 어민들이 휴어기·금어기 기간에 어촌·어항의 소득 증대 목적을 위하여 Ministry of Agriculture, Food and Rural Affairs(2008)에서는『낚시어선업법』을 발효하였고, 현재는 Ministry of Oceans and Fisheries(2015a)에서 『낚시 관리 및 육성법』으로 변경되어 관리되고 있다. 『낚시 관리 및 육성법』제1장, 제1조(목적)에 “이 법은 낚시의 관리 및 육성에 관한 사항을 규정함으로써 건전한 낚시문화를 조성하고 수산자원을 보호하며, 낚시 관련 산업 및 농어촌의 발전과 국민의 삶의 질 향상에 이바지하는 것을 목적으로 한다”고 되어 있다. 현장조사 결과 현재 어업을 주업으로 하는 생계형 어민이 휴어기·금어기 기간에 낚시인¹⁾을 대상으로 낚시어선업²⁾을 행하는 일은 극히 드문 것으로 나타났다. 일반적으로 생계형 어민의 경우 어선의 규모가 20톤 미만이고 평상시에 어업을 목적으로 이용하고 있기 때문에 저속의 엔진을 가지고 있으며, 낚시인을 위한 안전 장비가 비치되어 있지 않아 낚시어선업을 하기 어렵다. 따라서 현실은 『낚시 관리 및 육성법』을 시행하고 있음에도 불구하고 어민·어촌에는 경제적인 수익을 가져오고 있지 못하고 있다. 반면 낚시어선업만을 주목적으로하는 선주들이 생기고 이러한 선주들은 최신의 어선을 건조하여 낚시인을 위한 사업을 행하고 있다. 이러한 낚시어선들은 점차 대형화·기업화되고 있으며 낚시어선업만을 주목적으로 한 사업자들 때문에 생계형 어민들에게는 자신의 어장이 노출되고, 이는 어획량 감소를 가져와 어민 소득은 점차 줄어들고 있다. 일부 낚시어선에서는 낚시인의 어획량이 어민의 어획량을 초과하는 경우도 발생하고 있다.

이외에도 낚시어선업자³⁾들은 Ministry of Pubic Safety and Security(2015b)『유선 및 도선사업법』의 적용을 받지 않기 때문에 풍랑주의보 이하의 기상상태에서는 출항이 가능하다. 그렇기 때문에 기상이 좋지 않은 상태에서도 무리하게 출항하고 있다⁴⁾. 낚시어선의 특성상 이미 정해진 시간과 장소에서 낚시인들을 승선시키기로 되어 있다 보니 풍랑주의보가 내려지지 않는 한 출항을 무리하게 시도하게 되고 이는 인명 사고로 이어지고 있다. 실제로 2016년 9월 5일 18명의 사망·실종 사고를 낸 ‘돌고래호(9.77톤) 사고’가 있었다. 이 사고 역시 기상이 좋지 않은 상황에서 낚시인을 무리하게 승선시켜 항해를 하던 중 어선이 전복되어 많은 인명피해를 가져왔다. 또한, 이러한 낚시어선업자들이 대형화·기업화되면서 낚시어선의 특성상 같은 시간에 여러 척의 선박이 동시에 출항하게 되는 경우가 많아지고 있지만 해양경찰의 한정된 인력으로 정확한 승선인원의 점검 및 안전에 관한 사항을 검사하기에는 현실적으로 무리가 있다.

나. 어촌계 지원 관련

어촌계장은 『수산업협동조합법 시행령』⁵⁾에 의하여 어촌계 구성원들의 선거를 통하여 선출된다. 이렇게 선출된 어촌계원을 수협에 통보하고 수협에서는 이 어촌계원을 어촌계장으로 임명한다. 어촌계장의 임무는 어촌계 정관에 의하여 정해진 수익사업을 위한 어촌계 업무를 담당하며 이에 따라 수협에서 매월 일정 금액의 활동비를 지원 받는다. 이러한 활동비는 수협의 규모 및 수익에 따라 지역별로 다르기 때문에 영세한 지역의 수협에서는 그 활동비가 10만원 이하의 금액으로 극히 적은 경우도 있다. 『수산업협동조합법 시행령』에 따라 어촌계는 설립 후 시장(특별자치도의 경우에는 특별자치도지사를 말한다. 이하 같다.)·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다.)의 인가를 받게 되어 있음에도 불구하고 어촌계 및 어촌 계장들은 지자체에서 아무런 지원 받지 못하고 있다. 반면 Ministry of the Interior(2015)에 의한 각 지자체의 조례에 의하여 선출된 이·통장의 경우는 <Table 5>와 같이 지자체에서 업무 수행에 소요되는 교통비를 포함하여 모든 경비를 지원받고 있으며, 예산의 범위 내에서 상여금을 포함하여 각종 잡부금을 면제 받는 등 실질적인 많은 지원을 받고 있다. 어촌계장의 경우 지자체의 지원을 받지 못하고 있기 때문에 경비부족으로 인한 업무의 한계가 있다는 의견을 제시하였다. 따라서 지자체에서는 업무진행을 위한 현실적인 지원이 필요하다.

<Table 5>

Method of electing and business comparison to village headman·Chief of fishing village

다. 어선 검사 관련

어선은 Ministry of Oceans and Fisheries(2014b)의『어선법』에 의하여 정기적으로 검사를 받고 있으며, 각 검사에 대한 항목들은 Ministry of Oceans and Fisheries(2014a)『어선법 시행규칙』에 의하여 수검하고 있다. 검사 대상 어선에 대한에 분류는 『어선법 시행규칙』 제44조⁶⁾에 따라 총톤수 2톤 미만의 어선 및 5톤 미만의 무동력 어선의 경우는 검사 대상에서 제외되며, 배의 길이를 기준으로 24미터 미만 선박과 24미터 이상 선박 두 종류로만 구분하고 있다. 생계형 어민의 어선의 대부분은 24미터 미만의 선박으로 2톤 ~ 20톤까지 선박의 톤수가 다양하다.

그러나 선박의 검사는 2톤의 선박이나 20톤의 선박이나 동일한 규정에 적용을 받고 있기 때문에 소형 어선의 경우 선박 검사 준비에 대한 비용의 부담이 크다. 그래서 일부 소형 어선에서는 선박 검사 시에만 다른 선박에서 관련 장비를 빌려와 수검을 하는 경우도 있다. 따라서 어선의 검사 기준을 24미터 미만/이상이 아닌, 선박 톤수에 따라 5톤 미만, 10톤 미만, 20톤 미만으로 구분하여 검사가 필요할 것이다. 또한 어선 검사에 필요한 인명 구조 장비들이 고가이기 때문에 어선에서는 비용에 대한 부담을 가지고 있다. 사람이 물에 빠졌을 경우 사용하는 Life Jacket의 경우 형식승인품의 경우 고가이고 착용에 불편함이 있어 현장의 어민들은 대부분 사용하지 못하고 단지 검사를 위해서만 비치하고 있는 실정이다. 따라서 이러한 장비를 어민들에게 저렴하게 보급하고, 비상 상황 시 어민들에게 현실적으로 도움이 될 수 있도록 하는 장비의 개발도 필요하다.

라. 어선 입출항 신고 제도 관련

지난 9월 5일 18명의 사망·실종 사고를 낸 ‘돌고래호’(9.77톤) 사고가 있었다. 사고 초기에 정확한 승선 인원을 파악하지 못해 실종자 수색에 어려움이 있었다. 일반적으로 낚시어선이 출항하기 위해서는 해양경비안전본부 지구대에 출항 신고를 하고 출항 전 승선인원에 대한 점검을 하고 있으나, 해양경비안전본부 지구대가 없는 어촌에서는 어선의 입출항 신고는 입출항 업무 대행자가 신고를 대행하고 있다. 이러한 경우 어선의 선장·선주는 입출항 업무 대행자에게 구두로 승선 인원을 신고하고 있기 때문에 정확한 인원을 파악하기 쉽지 않다. 입출항 업무 대행자는 일반적으로 어촌 계장이 업무를 수행하고 있으나 일부 어촌에서는 어촌계 업무와는 관련이 없는 사람이 업무를 수행하는 경우도 있다. 입출항 업무 대행자는 월 5만원이라는 극히 적은 업무수행비를 받고 있고, 입출항 업무 대행자와 관련된 사전 교육을 받지 못하고 있기 때문에 책임감과 사명감을 가지고 업무를 수행하는데는 무리가 있다. 돌고래호 사고 당시 초기에 정확한 승선 인원을 파악하지 못한데에는 이러한 입출항 업무 대행 절차에 문제점이 있었을 것이다.

해양경비안전본부에서는 2013년부터 해양사고 발생 시 신속한 대응과 어선의 출항·입항 신고 자동화 등을 위한 목적으로 『선박패스(V-Pass) 장치의 설치기준 및 운영 등에 관한 고시』를 고시하여 모든 어선에 어선위치 발신장비(V-Pass)⁷⁾를 설치하여 어선위치 발신장비(V-Pass) 시스템⁸⁾을 통하여 어선의 위치정보를 실시간으로 모니터링하고 있다(Ministry of Pubic Safety and Security, 2015a). 그러나 일부 어선에서는 『수산업법』과 『유선 및 도선사업법』에서 제시한 기상상황에 따른 유도선 출항 통제기준을 무시하고 어업을 위하여 어선위치 발신장비(V-Pass)의 전원을 차단한 채 출항하는 경우도 있었으며, 자신의 어장의 위치를 숨기기 위해서 어선위치 발신장비(V-Pass)의 전원을 차단하고 출항하는 경우도 있었다. 또한, 현재 다수의 선박이 어선위치 발신장비(V-Pass)의 고장 사실을 관할 해양경비안전본부 지구대 소장에게 통보⁹⁾하였으나 수리가 지연되는 사례도 있었다.

『수산업법』에 의하여 어선에 대한 등기는 지자체장에 신고하여 관리하고 있으나, 어선에 안전에 관한 관리 및 교육에 대해서는 해양경비안전본부에서 전담하고 있다. 그러나 해양경비안전본부 역시 인원 부족으로 인하여 정확한 입출항 선박의 통제 및 안전 관리 업무를 수행하는데 어려움이 있다.

Ⅳ. 결 론

매년 ‘귀어귀촌박람회’가 열린다. 실업, 부모님의 고령화, 건강 등의 이유로 인생 제2막을 위해 귀어귀촌을 고려하고 있다. 농어촌에 새로운 삶의 터전을 마련하고자 하는 도시민들은 꾸준히 늘어나고 있고, 인구 구조·경제사회적 구조 등을 고려할 때 증가 추세는 상당기간 지속될 전망되고 있다. 반면에 농어촌은 인구 감소와 고령화 등으로 영농·영어 인력 부족 및 지역 활력 저하 문제가 심각한 상황이다. 이에 따라 정부에서는 귀농어귀촌의 실패율을 낮추고 안정적인 농어촌 정착을 위하여 2015년 7월 21일 Ministry of Agriculture, Food and Rural Affairs & Ministry of Oceans and Fisheries & Ministry of Oceans and Fisheries(2015)『귀농어·귀촌 활성화 및 지원에 관한 법률』 발효하였다. 귀어귀촌의 실패율을 낮추기 위해서는 우선적으로 안정적인 경제적 수익원이 있어야 할 것이다.

그러나 현재 어촌·어항에서는 위에서 제시한 바와 같이 낚시 어선등의 문제들로 인하여 수익이 점차 감소하고 있을뿐만 아니라 세월호 사건 이후에 선박 검사 또한 강화되어 많은 어민들이 어업을 그만두려고 하고 있다. 지금까지 어촌·어항의 활성화 및 경제적 이윤 추구를 위한 연구와 정책들이 많이 발표되었다. 그러나 어촌·어항의 대부분을 차지하고 있는 생계형 어민들을 위한 현실적인 연구는 부족한 상황이다.

이러한 생계형 어민·어촌의 활성화를 위해서는 실제로 어업을 하는 어민들을 대상으로만 금어기·휴어기 기간에 낚시어선업을 통하여 수익을 창출할 수 있도록 해야 할 것이며, 어촌계의 업무 범위가 넓은 특성을 고려하여 어촌 계장에 대한 처우를 현실에 맞게 개선하고 어촌계의 경제적 활성화를 위하여 지자체 뿐만 아니라 국가적인 차원에서 많은 지원이 필요할 것이다. 또한 어선 검사 전단 기관을 설립하여 어선 특성에 맞는 전문적인 검사를 수행하고 어선 검사로 인한 어민의 경제적 부담을 줄여줘야 한다.

본 연구에서는 어촌 주민의 삶의 만족도 조사에서 고려되지 않은 문제점 발굴을 위하여 어민과 어촌 관계 기관 (수협, 해양경비안전본부 지구대) 및 어민들을 대상으로 심층면접을 통하여 개선방안을 제시하였다. 이 연구에서 제시한 문제점 및 개선 방안은 향후 어업인 삶의 질 향상을 위한 새로운 정책분야에 도움이 될 것이다. 향후 연구과제는 이 연구에서 제시한 기초자료를 기반으로 설문조사 및 분석방법의 적용을 통하여 정확한 수치를 기반으로 한 정책을 제시하고자 한다.

Acknowledgments

이 논문은 한국해양수산개발원 제3차 농업인 삶의 질 향상 및 농어촌 지역개발 5개년 기본계획(2015년)에 의해 연구되었음.

References

• Kim, Sung-Gui, Hong, Jang-Won, Lee, Sung-Woo, & Choi, Ji-Yeon, (2007), Making an Attractive Town to Live in - A Study on Making a Comfortable Fishing Village to Live in and an Attractive Sea Area to Go to -, Korea Maritime Institute, p1-145.
• Lee, Seung-Woo, (2006), A Study for Business promotion on Fishing tourism integration and Model development : A Study on the Finding the right business model type by region and Action Plan, Korea Fisheries Infrastructure Promotion Association.
• Ministry of Agriculture, Food and Rural Affairs, (2008), Charter Fishing business Act.
• Ministry of Agriculture, Food and Rural Affairs, (2015), Act on the promotion of and support for return to agricultural and fishing villages and rural communities.
• Ministry of Agriculture, Food and Rural Affairs & Ministry of Oceans and Fisheries, (2015), Special Act on Improving the quality of life for farmers and Promotion of rural development.
• Ministry of the Interior, (2015), Local Autonomy Act.
• Ministry of Oceans and Fisheries, (2006), A study on Introduce of the Fishing Management and Promotion Act.
• Ministry of Oceans and Fisheries, (2014a), Enforcement decree of the National federation of Fisheries Cooperatives Act.
• Ministry of Oceans and Fisheries, (2014b), Fishing vessels Act.
• Ministry of Oceans and Fisheries, (2015a), Fishing Management and Promotion Act.
• Ministry of Oceans and Fisheries, (2015b), Enforcement decree of the Fishing vessels Act.
• Ministry of Pubic Safety and Security, (2015a), Enforcement decree of the Installation criteria and Operation for Vessel-Pass.
• Ministry of Pubic Safety and Security, (2015b), Excursion Ship and Ferry business Act.
• National Federation of Fisheries Cooperatives, (2012), Korea's Fisheries After 10 Years, Fisheries Economic Research Institute.
• Statistics Korea, (2014), Fishery Population Survey, http://kosis.kr/statisticsList/statisticsList_01List.jsp?vwcd=MT_ZTITLE&parentId=F#SubCont.
• Yun, Sang-Hun, & Lee, Seung-Woo, (2014), A study on Model development for income promotion through connection of fishing ground, fishing port and fishing village, Ocean Policy Research, 29(1), p73-101.