우리나라 해양교육 정책 변화와 관련 법률 분석에 관한 연구

해양교육에 대한 정의는 단일개념으로 수렴되지 않고 연구자마다 조금씩 달리 해석하고 있다. 이는 시대적 상황에 따라 해양교육의 관점을 어디에 두느냐에 따라 정의가 확장되어왔음을 확인할 수 있다. 해양수산부(이하 해수부)는 해양교육을 ‘해양에 대해 올바른 인식을 갖게 하고 해양관련 문제해결 능력과 해양에 대한 친화감과 개척의지를 높이는 제반 교육활동’이라고 정의하며, 해양교육은 단순히 관심이나 지식을 부여하는 것이 아니라, 생활 속에서 실천적으로 해양을 배려하는 마음을 지닌 인간 육성을 목표로 한다고 밝혔다(MOF, 2005). 2000년대 초 ‘21세기 해양강국 건설’, ‘새로운 바다가치 창출’ 등의 슬로건이 등장하면서 보존, 공존보다는 인간중심적이고 개발지향적으로 해양교육의 정의가 기술되어 있음을 확인할 수 있다. Yoon(2007)의 연구에서는 해양교육을 ‘단순히 해양에 대한 교육을 넘어 해양에 대한 기본지식을 바탕으로 해양을 통해 인성을 함양하고 영역을 넓히며 각종 자원을 활용할 뿐 아니라 해양의 환경을 보전하기 위한 교육’이라 정의하고 있다. 이전과는 다르게 해양보전을 포함한 점, 해양교육을 통해 인성을 함양할 것을 강조한 점이 특징이다. Lee(2013)는 선행연구를 바탕으로 해양교육을 ‘해양에 대한 친밀감, 해양에 대한 기본지식, 해양에 대한 태도 등과 같은 전반적인 해양의식을 높이기 위한 교육제반 활동’으로 정의하였다. 해양교육을 해양의식을 높이기 위한 활동으로 정의함으로써 해양에 대한 개척정신을 강조하였다.

Kim and Yoon(2015)은 해양교육을 ‘해양과 인간의 상호 연관성 및 영향에 대한 이해를 돕는 교육활동’으로 제시하고, 이를 구체화한 해양교육의 목적으로 ‘해양과의 지속적 공존을 위한 지식, 기능, 태도를 갖추고 행동하는 시민 육성’을 설정하였다. 이는 미국의 ‘해양적 소양(Ocean Literacy)’의 개념을 반영한 것으로 해양이 우리에게 미치는 영향과 우리가 해양에 미치는 영향을 이해하고 지속적 공존을 위한 행동 변화를 강조한 것으로 보인다. Shin(2016)은 해양교육을 ‘학습자를 대상으로 인간과 사회 및 육지 생태계의 해양과의 상호 관련성과 지속가능한 영향력에 관한 올바른 이해와 실천을 돕는 교육 활동’으로 정의하였다. 해양과 인간의 상호 연계성을 사회, 육지 생태계까지 범위를 확장하였으며, 실천 능력을 강조하였다. 한편 최근 제정된 「해양교육 및 해양문화 활성화에 관한 법률」제2조제1항에서는 ‘해양교육이란 「해양수산발전 기본법」 제2조에 따른 기본이념과 같은 법 제3조제1호부터 3호까지에 따른 해양, 해양수산자원, 해양과학기술 및 해양수산업을 내용으로 학교 및 사회에서 행하여지는 교육을 말하며, 학교해양교육과 사회해양교육으로 세분한다.’ 라고 정의하고 있다. 제2조제1항에서 말하는 기본개념은 ‘해양이 자원의 보고이고 생활의 터전이며 물류의 통로로서 국가경제와 국민생활에 많은 영향을 미치고 있음을 인식하고, 해양수산업의 지식화·정보화·고부가가치화를 위한 환경을 조성하며, 해양에서의 국민의 생명과 재산을 보호하고, 해양수산자원의 환경친화적이고 지속가능한 개발·이용을 추구함으로써 미래세대에게 물려줄 풍요롭고 생명력이 넘치는 해양을 가꾸어 나가도록 함’을 말한다(해양수산발전기본법 제2조). 그동안 해양교육은 「해양수산발전 기본법」제31조(해양수산 전문인력의 양성 등)와 제34조(해양문화의 창달 등)에 근거하여 학교·사회 해양교육을 실시해왔다. 동 법률의 기본이념이 다소 모호하고 개발 중심적 관점에서 기술하고 있으나, 해양수산부 소관 법률의 모법으로써 해양분야의 기본법적 지위를 가지고 있다는 점에 이 기본개념을 해양교육 정의에 포함한 것으로 보인다.

일찍이 해양의 중요성을 인식하고 국가차원에서 체계적인 해양교육을 실시하고 있는 미국, 일본, 대만의 경우 시민과 청소년이 꼭 알아야 할 해양교육 개념과 관련 원칙을 정립하고 교육지표로 사용하고 있다. 미국의 경우 앞에서 말한 것과 같이 해양교육의 궁극적인 목표를 해양적 소양을 갖춘 사람을 양성하는 것으로 설정하고 해양교육의 7가지 기본원리를 제시하였다. 해양적 소양을 갖춘 사람은 해양에 대한 주요 원리와 기본 개념을 이해하며, 의미 있는 방식으로 해양에 관하여 소통할 수 있고 해양과 해양자원에 관한 지적이고 책임감 있는 의사결정을 할 수 있는 사람으로 묘사된다(COSEE et al., 2005). 일본은 해양교육의 정의를 바다와 인간의 공생을 위해 바다와 친해지고, 바다를 알고, 바다를 지키고, 바다를 이용하는 학습을 추진하는 교육으로 정의하고 있다(OPRF, 2011). 즉 해양교육을 통해 바다와 함께 살아가기 위한 지식, 기능, 사고력, 판단력, 표현력을 지닌 인재를 육성하여 바다를 보전하고 평화적이고 지속가능한 이용을 가능하게 하고자 하였다. 대만은 2007년 ‘해양교육정책백서’를 발간하며 2008년부터 초･중･고 정규 교육과정 속에서 해양교육을 실시해 오고 있다. 백서에는 해양교육을 ‘바다와 육지의 균형적 사고 확립’, ‘지행합일을 확립하는 교육 실시’, ‘해양산업 발전을 위한 산학협력 실현’, ‘자원공유를 위한 교육 네트워크 구축’, ‘국제관 확립’ 등 5가지의 이념에 기초한 교육으로 기술하고 있다(Ministry of Education, 2007). 대만의 해양교육 특색은 초등학교의 경우 해양에 대한 소양을 주로 가르치고, 중·고등학교는 해양의 기본 지식과 해양관련 직업탐색(진로체험), 일반대학의 경우 해양과 관련된 교양지식을 이수하도록 한 점이다. 미국, 일본, 대만의 경우 해양교육 정책 목표를 설정하고 단계별로 추진전략과 구체적 방법을 제시하는 등 우리나라에 비해 고도화되어 있음을 알 수 있다.

해양교육의 목표는 해양교육을 통해서 어떠한 인간을 육성시킬 것인가를 규명하는 과정이라 할 수 있다. 이 목표 설정을 위해서는 단일화된 해양교육의 정의 설정이 필요하고, 그 개념 속에 교육의 내재적, 외재적 가치를 모두 포함해야 한다. 하지만 현재 법률에서 정의하는 우리나라 해양교육의 개념은 교육을 통해 어떠한 가치를 추구하는지가 정확히 나타나 있지 않아 개념의 재정립이 필요해 보인다.

해양교육 정책이란 바람직한 해양교육의 정책목표와 이를 달성하기 위해 필요한 해양교육의 정책도구에 대하여 권위있는 정부기관이 공식적으로 결정한 기본방침이라고 할 수 있다(Jeong, 2003). 우리나라 해양교육 정책을 수립하고 집행하는 기관은 해수부이다. 해수부는 2005년에 수립한 ‘청소년 해양교육 강화방안(2005-2010)’을 시작으로 ‘해양교육 활성화 방안(2014)’, ‘해양교육 종합로드맵(’17-’21)’, ‘해양문화·교육 중장기 로드맵(2020)’을 지속적으로 발표하고 있다.

(1) 청소년 해양교육 강화방안

해양수산 분야는 타 분야에 비하여 인적자본이 상대적으로 취약한 편으로 청소년 해양교육을 통하여 해양과 접할 수 있는 기회를 폭넓게 제공함으로써 해양에 대한 개척정신을 함양시키는데 주된 목적이 있었다. 이에 사업을 학교해양교육, 사회해양교육, 인프라 확충 3가지로 구분하여 학교교육과 사회교육을 유기적으로 연계하고 해양교육 사업 지원체계를 구축하는데 중점을 두었다.

본 정책이 발표되기 이전부터 이미 해양교육은 학교 현장과 민간단체를 통해 실시되고 있었다. 학교해양교육의 대표 사업으로 꼽히는 해양교육시범학교는 교육부 주관으로 2004년부터 운영되어 왔으며, 일부 교과이기는 하나, 해양환경, 과학, 오염 등의 내용이 사회, 과학 교과서에 반영되어 있었다. 교원의 역량강화를 위한 교사연수는 2005년부터 해수부 산하기관을 중심으로 실시되었다. 하지만 해수부의 ‘청소년 해양교육 강화방안’은 처음으로 국가차원에서 해양교육의 개념을 정립하고 학교 및 민간에서 실시되고 있는 해양교육 현황 정리·문제점 분석을 통해 기본방향을 수립했다는 점에 의의가 있다. 또한 본 정책을 통해 추진된 해양교육 포털사이트 구축과 한국해양재단의 설립, 해양교육시범학교 지정 수 확대, 교원네트워크 강화 등은 주목할 만한 성과로 평가된다.

(2) 해양교육 활성화 방안

2013년 해수부가 부활되면서 국민의 해양지지 기반을 확보하기 위해서는 해양의 중요성에 대한 인식을 확산하는 것이 가장 시급했다. 첫 번째 해양교육 정책 발표 이후 해양교육 시범학교, 해양관련 도서, 지방항만청의 해양체험프로그램 등은 양적으로 증가하였지만 무분별한 증가로 그간의 운영성과들이 누적된 시너지로 나타나지 못하고 비슷한 내용이 중복되는 문제점이 발생하였다. 이에 해수부는 현재 실시되고 있는 학교·사회 해양교육의 내실화와 양적·질적 강화에 집중한다. 당시 초중고생 독도교육 의무화, 창의적 체험활동 도입 등 변화된 교육여건과 연계한 해양교육을 추진하였고, 해양 고급인재 양성을 위한 STEAM(Science, Technique, Engineering, Art, Math)교육 개발 등을 실시한다. 이전 정책과 비교했을 때 추진전략 분류 체계는 비슷해 보이지만 세부추진 과제는 22개에서 41개로 두 배 정도 증가하였다. 다만 예산이 수반된 실행계획이 아니라는 점이 한계로 지적되지만, 본 정책을 통해 교과내용 분석 연구, 해양교육시범학교 지원 확대 및 성과 공유, 교원연수 확대, 교육용 교사지침서 개발, 영재교육 개발, 해양레저스포츠 체험교실 운영, 수요일엔 바다톡톡 운영, 해양문화와 연계한 해양교육 실시, 해양동아리 활동 지원 등은 지금까지도 지속되고 있는 주요 사업이다.

(3) 해양교육 종합로드맵

해양개발, 이용, 보전 등 상충되는 이해관계로 사회적 갈등이 대두되면서 이를 해결하기 위한 수단으로 해양교육이 강조되기 시작하였다. 또한 세월호 사고로 해양사고에 대한 사전 예방 수단으로서의 역할도 증대되었다. 이처럼 종합적이고 융합적 성격의 해양교육을 실시하기 위해 해수부는 국민의 해양적 소양을 높여 해양강국으로 도약할 수 있는 종합로드맵을 발표하게 된다. 본 정책에는 ‘해양적 소양’, ‘해양교육의 공교육화’, ‘해양르네상스 실현’ 등의 용어가 등장한다. 해양적 소양은 인간과 해양의 상호작용을 이해하는 미국의 오션 리터러시 개념을 도입한 것으로 우리나라 해양교육의 기본 방향을 수립하기 위해 국내 여건을 반영한 한국형 해양적 소양 개념을 새롭게 정립하였다. 즉, 해양교육을 통해 시민이 갖추어야 할 해양적 소양을 ‘인간과 해양의 상호작용을 이해하고 지속가능한 공존을 위해 실천할 줄 아는 것’으로 정의했다. 이외에도 해양교육의 범위를 해양과학, 해양영토, 해양산업, 해양문화, 해양진로 등 5대 영역으로 구성하고 이를 실질적으로 실행하기 위한 지침을 마련하였다. 이는 공교육을 통한 해양교육 추진방안 중 하나로 변화하는 교육과정에 따라 단편적으로 실시하던 해양교육을 지양하고 초·중등학교 교육과정 속에 해양과 관련된 내용을 자연스럽게 포함시켜 실생활 속에서 해양의 실용성을 체감할 수 있도록 보완하였다. 한편 지역 해양문화시설 및 지역 인프라 기반을 활용한 해양교육 활성화 방안도 도입되었는데, 이는 당시 해수부의 새로운 슬로건인 바다에서 즐거움을 찾고 새로운 성장동력을 찾는 ‘해양 르네상스 시대’ 구현을 위한 추진사업으로 파악된다. 뿐만 아니라 2017년 자유학기제가 확대되자 해수부 산하기관 및 유관기관 등을 중심으로 자유학기제 해양체험 프로그램 개발을 강화하였다.

‘해양교육 종합로드맵’의 특징은 학교·사회해양교육의 활성화와 인프라 확충은 이전 정책과 동일하나, 해양교육의 공교육화를 시도한 점, 해양안전체험관 건립을 확대하여 해양안전교육을 강화한 점, 기존 국내 교사 네트워크 중심에서 국제 해양교육 네트워크로 확대･강화한 점, 해양교육 지원을 위한 법적근거 마련을 적극 추진한 점 등이 중요한 변화라고 할 수 있다.

(4) 해양문화･교육 중장기 로드맵

현 정부 출범 이후 해양문화시설에 대한 투자가 지속적으로 늘어나면서 그동안 단편적으로 추진되던 해양문화 및 해양교육 사업을 통합적·체계적으로 추진하기 위한 해양문화·교육 중장기 로드맵을 발표하였다. 해양의 가치를 높이는 해양문화･교육 창조라는 비전 아래 국민의 ‘삶의 질’을 제고하고 ‘4차 산업혁명시대’에 부응하는 기반 구축을 목표로 선정하였다. 세부 전략은 제도, 인프라·콘텐츠, 문화체험, 교육지원으로 분류하였으며 이 중 해양교육은 ‘전략 1. 해양문화･교육 기본법 제정 및 중장기 계획 수립’ 과 ‘전략 4. 해양교육 활성화를 위한 지원체계 구축’에 상당부분 포함되었다. 본 로드맵은 그동안 교사, 전문가, 민간단체를 중심으로 꾸준히 요구되어 오던 해양교육 추진의 법적 근거를 마련했다는 점에서 해양교육 역사에서 가장 중요한 업적을 달성했다고 평가된다. 해양교육의 제도적 기반이 마련되면서 해양교육 활성화 기본계획 수립, 실태조사 등이 실시될 것으로 보이며, 해양교육을 담당하는 조직, 예산, 사업 확대에 더욱 탄력을 받을 것으로 기대된다. 또한 로드맵에는 한국해양문화교육재단 설립 근거 마련, 전문교육기관 육성, 해양과학교육 네트워크 설립·운영 계획 등이 포함되었다. 해양문화 추진계획과 통합되면서 기존 해양교육 사업들이 축소되는 것처럼 보일 수도 있으나, 매번 반복되는 사업들을 단순 나열식 구조로 발표하던 것과 달리 새롭고 의미있는 아이디어들을 상당부분 포함했다는 점에서 높게 평가된다.

2019년 20대 정기국회에 해양교육과 해양문화 활성화에 관한 2개 법률이 상정되었다. ‛해양문화 보존 및 진흥에 관한 법률안’(이하 윤준호 의원안)과 ‘해양교육 및 해양문화 활성화에 관한 법률안’(이하 오영훈 위원안)이다. 이에 농림축산식품해양수산위원회는 두 법안을 통합･조정하여 「해양교육 및 해양문화의 활성화에 관한 법률안」을 대안으로 마련한다. 본 법률은 2020년 1월 9일 국회 본회의를 통과하여 2020년 2월 18일 제정, 2021년 2월 19일부터 시행될 예정이다. 해양교육 기본법으로 불리는 본 법률 제정으로 해양교육과 해양문화 추진체계를 확립하고 관련 산업을 지원할 수 있는 근거를 마련하게 되었다. 법률은 해양교육 및 해양문화의 활성화를 위해 필요한 사항을 정함으로써 해양교육을 활성화하고 해양문화를 창달하여, 국가의 해양역량 강화와 사회발전 및 국민의 삶의 질 향상에 이바지함을 목적으로 한다(법률 제1조). 학교 및 사회에서의 해양교육이 활성화될 수 있도록 하고 해양문화산업 발전을 통해 국민들이 해양문화를 향유할 수 있도록 함으로써 해양문화에서 신성장동력을 창출하려는 취지로 이해된다.

본칙 제5장 29개 조문과 부칙 1개의 조문으로 구성된 본 법률은 해양교육과 해양문화의 진흥에 관한 주요사항을 총괄적으로 조정하기 위해 해수부 차관을 위원장으로 하는 해양교육문화심의위원회를 두도록 하였고, 5년 단위로 해양교육·문화 활성화 기본계획과 지역계획을 수립하도록 하였다. 또한 기본계획을 효율적으로 수행하기 위해 1년 단위로 실태조사를 실시하고 그 결과를 최대한 활용하기 위한 정보 플랫폼을 구축하도록 하고 있다. 크게 이 네가지 항목이 해양교육과 해양문화에 공통적으로 적용되는 조항이며, 나머지는 해양교육과 해양문화를 장으로 분리하여 해당되는 조항을 서술하였다.

현행 해양교육･해양문화법은 그 제정 목적이 해양교육과 해양문화 활성화에 있음을 알 수 있듯이 국가차원의 지원 내용과 개발･보급･확산을 위한 임의･법정 사항을 규정하고 있다. 다만 <Table 1>에서 보는 것과 같이, 해양교육과 해양문화에 해당하는 조항이 균형있게 구성되어 있지 않고 해양교육이 훨씬 많은 부분을 차지하고 있다. 이는 해양문화의 경우 해양문화 자산 발굴과 콘텐츠 사업화 등 핵심적인 사항에 대해서만 초점을 두고 있기 때문이다. 특히 해양교육의 경우는 해양교육센터 지정이나 해양 교육 프로그램 승인 등 절차적인 규정까지 다수 포함하고 있는 반면, 해양문화에 관한 규정은 해수부에서 수행해야 하는 해양문화에 관한 기본 원칙이나, 정책 등 실체 규정만을 포함하고 있는 것이 특징이다.

<Table 1>

The legal Composition and Provisions

법률은 해양교육 및 해양문화 기본계획 수립, 해양교육·해양문화 실태조사 및 정보체계 구축, 해양교육센터 지정･지원, 해양교육 전문가 양성 및 활용, 해양문화산업 활성화 등의 내용을 포함하고 있다. 이 중 해수부장관의 법정 업무사항은 해양교육문화심의위원회 설치, 기본계획 수립, 해양교육센터 설치, 해양문화 융･복합 산업화 사업 등 19건으로 의무사항이 6건, 임의사항이 13건으로 분석된다.

[Fig. 1]

The legal Framework of Ocean Education and Culture Promotion Act.

이번 법률 제정으로 가장 큰 변화가 예상되는 부분은 해양교육 지원 체계의 구축이다. 본 법률에서는 해양교육 활성화를 위해 해양교육센터 및 지역해양교육센터 지정, 해양교육 전문기관 지정, 해양교육 프로그램 인증, 해양교육 전문강사 양성을 포함하였다. 해양교육센터는 청소년·소외계층·일반인 해양교육을 실시하고, 사회 해양교육 교재를 개발하고 보급하는 등 6개의 의무사항을 규정하고 있다(제8조). 한편 지역의 특수성을 반영한 다양한 해양교육을 실시하고 중앙 해양교육센터와 협력 시스템을 구축하도록 지역해양교육센터 지정을 별도로 규정한 점이 주목할 만하다(제9조). 또한 사회해양교육을 실시하는데 필요한 전문강사를 양성하기 위해 전문성과 시설 및 장비 등을 갖춘 기관을 해양교육 전문기관으로 지정하여 전문교육을 실시하도록 하였다(제13조). 향후 해양교육 수요가 늘어날 경우 전문기관을 통해 체계적인 교육을 이수한 강사들의 활용도가 더욱 높아질 것으로 기대된다.

다양화된 해양교육 프로그램의 질적 수준을 유지·향상시키고 해양교육을 확산하기 위하여 분야별, 지역별, 대상별, 등급별 등으로 구분된 해양교육 프로그램 인증제도가 도입될 예정이다(제14조). 인증제도는 교육 프로그램의 질적 수준이 적합한지 확인하기 위한 과정으로 프로그램 개발자는 국가에서 정한 내용적･형식적 가이드라인을 지키도록 하고 그 대신 인증 받은 프로그램을 법적으로 보호하는 장치를 마련하였다.

이 외에도 학교 해양교육을 효과적으로 실시하기 위해 프로그램 및 교재 개발 등에 필요한 시설, 장비 등을 지원하는 제도를 규정하였으며(제17조), 사회 해양교육을 활성화하는 다양한 제도적 장치를 명시하였다(제18조). 또한 재정지원을 받는 해양교육시설 및 단체의 운영 실태를 평가하여 지속적인 관리가 이루어지도록 하였다(제20조). 앞으로 법률의 시행령, 시행규칙 등이 제정되면 좀 더 구체적인 절차와 내용이 포함될 것이다. 한편으로는 많은 업무를 담고 있는 법률 통과로 해양교육의 자율성과 창의성을 해치지 않을까 하는 우려도 있지만, 해양교육 체계를 법적으로 확립했다는 점에서 의미 있는 성과라고 할 수 있다.