지속가능한 해상풍력 개발을 위한 공공갈등 관리방안

1. 기존 연구 방법 검토

본 연구에서 주목하는 신재생에너지 사업을 둘러싼 공공갈등은 다양한 형태로 발생하고 있다. 본 연구는 갈등 유형과 원인 그리고 해결방법을 파악하기 위해 신재생에너지 발전 사례 중 육상·수상 태양광, 육상·해상 풍력 사례를 기초로 단순 사례분석(Atheoretical case studies) 연구방법을 시도할 것이다.

사례분석의 유용성을 연구한 레이프하트(Lijphart, 1971)는 사례분석 연구 유형으로 ⅰ)단순 사례분석, ⅱ) 해석적 사례분석, ⅲ) 가설창출용 사례분석, ⅳ)이론 확증용 사례분석, ⅴ)이론 논박용 사례분석, ⅵ) 이례 분석이라는 6개의 이념형을 제시하고 있다. 이 중 첫 번째에 해당하는 개별 사례연구는 유효한 법칙의 기초가 될 수 없으며, 이미 정립된 법칙을 부정할 근거가 되지 못하기 때문에 과학적 접근을 통한 일반화 작업을 수행하는 점에서 일정한 한계를 지니고 있다. 그러나 사례분석은 간접적으로 보편적인 명제를 정립하고, 이론 정립에 기여할 수 있다는 점에서 그 중요성이 존재한다. 기본적인 자료수집 작업이 누적되면 유익한 일반화로 이어줄 수 있기 때문이다.

신재생에너지 사업 공공갈등 양상과 해결방안 모색을 위해 성공사례와 실패 사례를 수집하여 분석하는 사례분석은 갈등 유형을 구분하고 유형별 접근법에 대한 기초를 제공할 수 있다는 점에서 중요한 연구의의가 있다. 기존 연구도 다양한 방식으로 유형 구분을 하고 있다.

Chu et al.(2010)은 재생에너지 개발사업의 갈등 유형을 이해 갈등(사실관계, 구조적 관계, 상호관계 간의 갈등)과 가치 갈등(가치관, 이념, 종교, 문화 등의 갈등)으로 구분하고 있으며, Lee et al.(2010) 역시 이해관계 갈등과 가치관 갈등으로 분석하고 있다. Lee et al.(2015)은 절차적 정의(입지 결정·운영·관리 과정의 투명성, 정보공개, 의견수렴 등), 분배적 정의(피해보상의 공정성·합리성, 지속발전 가능성 확보 지원 등) 그리고 신뢰(신뢰 대상(주민, 수협, 피해조사기관, 감정평가법인, 지자체, 정부 등), 신뢰 수준, 근거 등)로 구분한다. Lee et al.(2015)은 보전과 개발에 대한 가치 갈등(가치관, 이념, 종교 등), 절차적 갈등(참여와 의사결정 절차 등), 배분 갈등(비용과 편익에 대한 형평성 있는 배분)으로 구분하고 있다.

그러나 이들 연구는 갈등 유형을 추상적 수준에서 구분하고 있어, 구체적 상황을 둘러싸고 이해관계자별로 나타나는 갈등 양상을 제대로 보여주지 못하고 있다. 공공갈등 과정상에서 나타나는 구체적인 갈등 이유를 들여다보기 위해서는 충돌 지점에서의 이해관계자들의 입장과 같은 미시적 영역을 바라보는 것 역시 문제 해결의 출발점으로서 매우 중요하다. 이해관계자별 입장을 중심으로 살펴보면 주민협의 등 절차적 정의와 피해보상 및 지속가능한 발전 모델을 구축하고 있는지와 관련된 분배적 정의와 관련된 내용 등이 제대로 지켜지고 있는지를 평가하는데 적절한 의미를 지닌다. 이와 같은 장점을 충분히 활용하기 위해 공공갈등 기존 연구 중에도 이해관계자를 중심으로 접근하는 것은 의미가 있다. 기존 연구에서도 이러한 시도들이 아래와 같이 이뤄진 바 있다.

Kwon et al.(2017)은 공공정책 갈등사례를 DB를 통해 검토하는 과정에서 갈등 유형을 갈등 주체, 이해당사자, 발생지역, 갈등 영역, 지속 기간, 갈등 성격, 해결 등으로 구분하고 있다. 이중 갈등 주체는 아래와 같이 공공정책의 특성상 정부-정부 간 갈등과 정부-민간 간 갈등으로만 구분하여 접근하고 있다.

• •정부 vs 정부: 수직적(중앙-광역, 중앙-광역-기초, 중앙-기초 등), 수평적(중앙-중앙, 광역-광역, 기초-기초 등)
• •정부 vs 민간: 정부-국민 간, 정부-NGO 및 이익단체 등

Lee et al.(2018)은 지자체 간 갈등 예방과 관련된 연구를 통해 갈등 주체별 갈등 현황을 구분하면서 민간과 민간의 갈등을 포함하여 현황을 파악하고 분석을 시도했다. 정부-민간 갈등, 정부-정부 갈등, 민간-민간 갈등 순으로 갈등이 발생하고 있는 것으로 사례분석으로 접근하고 있다. Jung et al.(2021)은 주민자치회 참여를 통한 공공갈등 관리를 모색하는 과정에서 공공갈등 유형을 구분하는 기준으로 주체, 대상, 단계를 기초로 관리방안을 모색한 바 있다. 이때 갈등 주체로 유형을 구분한 경우 정부-정부, 정부-지역주민, 지역주민-지역주민으로 유형을 구분하고 있다.

기존 이해관계자별 유형 구분 기존 연구의 경우 정부와 민간 부분으로 구분하여 이해관계자별 갈등을 구분하고 있으나 민간 부분에 대한 분화(fragmentation)가 다소 미흡하다. 그리고 이해관계자의 주요 동기에 대한 이론적 접근 역시 부족하다는 한계를 보인다.

2. 신재생에너지 이해관계자 섹터별 구분

본 연구에서는 기존 연구의 한계를 보완하기 위해 조직이론과 섹터별 주요 이해관계자의 행동 동기에 초점을 맞춰 분석을 위한 개념틀을 마련하고자 한다. 조직이론의 원리에 따라 이후 구분하는 섹터별 이해관계자들은 각자의 생존전략을 가지기 때문에 입장의 불일치와 갈등이 자연 발생적으로 나타날 수밖에 없으며, 조정과 협의의 필요성이 나타난다고 할 수 있다.

먼저 조직이론에 따르면 조직은 창설부터 목적을 갖고 만들어지는 만큼 자신들의 목적을 달성하고 조직이익을 극대화하기 위한 행동 방정식을 따른다. 조직은 자체의 생존(survival)을 일차적인 목적으로 하며, 나아가 번영을 추구하기 때문이다(Park, 2003). 그리고 조직은 스스로 생명력을 가지며 자신만의 특성이 있으므로 그 자체로 중요한 분석단위이다(Ness and Brechin, 1988). 이와 같은 조직의 목표는 내적 요인과 환경적 요인이 변화함에 따라 형성 및 변동하며, 목표는 확장되거나 다원화되거나 축소되는 등의 다양한 조직 행동으로 분화된다(Oh, 2000).

다음으로 조직별 행동 동기를 살펴보기 전에 조직을 특성에 따라 구분할 필요가 있다. 이전 연구에서는 민간 부분을 하나의 분석단위로 두고 있고 분화되지 않았다고 지적한 바 있다. 신재생에너지 사업과 관련해서 민간 부문은 기업과 투자사 등이 포함되는 시장 부문과 주민과 시민단체 등이 포함되는 시민사회 영역으로 구분하는 것이 필요하다. 이들은 사업을 추진하는 행위자와 영향을 받는 행위자라는 점 때문에 같은 태도를 보일 수 없으므로 이들을 구분하지 않고는 정확한 분석이 이뤄질 수 없다.

이런 개념적 접근에 따르면 신재생에너지 발전소 건설 관련 이해관계자는 3부문으로 구분할 수 있다. 제1 섹터(정부 부문)인 정부와 공공기관 등 공적 영역, 제2 섹터(시장 부문)인 시공사, 운영사 등 기업 부문, 제3 섹터(시민사회)인 주민과 환경단체 등으로 구분할 수 있다. 3개 부문 간 조정과 협력이 원활해진다면 공공갈등 해결이 쉽게 이뤄질 것이다.

이해관계자들을 섹터별로 구분하여 더욱 구체적으로 개별 행위자들의 주요 관심사와 입장을 정리할 수 있다.

• •제1섹터: 중앙정부(산업자원부, 환경부 등), 공공기관(남동발전 등 발전사) 지방정부, 지방의회 등
• •제2섹터: 민간 시공사(대기업 및 중소기업), PF 참여 투자자(시중은행 및 투자사 등)
• •제3섹터: 발전소 인근 주민 및 마을, 환경 및 시민단체 등

제1 섹터 중 정부는 환경과 지속가능한 발전 등 공익과 경제 두 마리 토끼를 모두 쫓아야 하는 처지다. 여러 부처 중 산업자원부가 신재생에너지 정책 및 전략에 가장 연관성이 높은 부처이다. 정부 에너지 대전환 정책의 핵심 프로젝트에 집중하고 있다. 환경부는 기후변화 대비를 위한 재생에너지 개발 필요성을 강조하는 입장이다. 그러나 재생에너지 개발이 환경을 훼손하는 것은 반대(보령댐 수상 태양광 vs 식수 문제)하는 모습을 보인다(Kim, 2018).

발전사(한국전력과 발전 6사 등)의 경우 현장에서 신재생에너지 목표 달성하기 위해 앞장서고 있다. 그러나 장기적 그리고 안정적 수익모델을 구축하는 과정에서 민간이 요구하는 수준의 보상과 이익공유 요구를 완전히 수용하기 쉽지 않은 상황이다. 지방정부(지방자치단체)의 경우 중앙정부 에너지 정책에 동참하고 있다. 그러나 지역주민의 각종 민원 해결하는 과정에서 중앙정부 및 시행 주체와 일부 다른 입장이 나타나기도 한다. 대표적으로 태양광 발전 시설과 관련 129개 지자체(2022년 11월 9일 현재)가 이격 규제 규정(산자부 규제 없음)을 하고 있다.

제2 섹터는 시장 부문으로 발전소 건설을 맡은 시공사, 자금을 제공하는 투자사(시중 은행 혹은 투자 관련 금융기관 등)가 핵심 이해관계자에 해당한다. 시공사의 경우 민간 사업자로 건설 및 운영에 참여하면서 새로운 수익모델 창출의 기회로 파악하고 있다. 동시에 RE100과 ESG 경영 등 기업 활동에 필요한 글로벌 에너지전환과 주도권 경쟁 대비를 위해 참여 확대를 시도하고 있다. 또한 국내 신재생에너지 실적을 바탕으로 해외 시장 진출을 위한 교두보를 마련(정부의 국산 제품 사용 비중 인상을 위한 지원)하고 있다. 투자사의 경우 시중 은행 및 투자 관련 민간 투자자들은 경제성이 보장된다면 투자에 적극적이다.

제3 섹터는 시민사회 부문으로 발전소 인근 거주 주민과 환경 및 인권 관련 시민단체들이 핵심 이해관계자에 해당한다. 먼저 주민의 경우 찬반이 나뉘는 경향이 강하게 드러난다. 실제 찬성 시위와 반대 시위가 동시에 열리는 경우도 다수 존재한다(영월 마대산 풍력발전, 신안 태양광 염전 소작인과 소유자, 합천댐 수상 태양광 등). 시민단체의 경우 환경단체와 같은 NGO는 발전시설이 환경 및 생태계 교란 및 훼손 유발할 수 있다는 우려를 제기하고 있다. 소음 및 저주파 등 주민 건강과 안정성 문제 유발에 대해서도 우려하고 있다. 그러나 한편으로 지속가능한 발전과 RE100 등을 위한 에너지전환 정책이라는 큰 틀에서는 찬성하는 입장이다.

제3 섹터는 주민수용성 문제와 직접적 관련이 있는 부문으로서 공공갈등의 핵심 섹터라 할 수 있다. 문제는 주민과 다른 이해관계자들과의 갈등도 문제이지만, 섹터 내 갈등 즉 주민 간 갈등도 심화할 수 있다는 것이다. 협상 대상에 포함되는 마을과 포함되지 못하는 마을 사이의 갈등(제주 탐라 해상풍력 수원리와 한수리 해녀 보상문제), 경제활동을 둘러싼 갈등(전남 영광 및 신안 지역 염전의 경우 염전 소유주 vs 소작인 사이의 문제, 해상의 경우 어업에 종사하는 주민 vs 어업과 관련 없는 주민 등)이 상존한다. 어선업 연합회, 수협 등이 이익집단으로 자신의 이익을 중심으로 움직이는 것은 조직이론 차원에서 피할 수 없는 결과이다.

문제는 조직화하지 못한 사인(私人)인 주민들의 입장과 이익을 대변하거나 처리해 줄 장치와 기관이 충분하지 못하다는 점이다. 주민들의 경우 나이(고령), 교육수준, 그리고 협의와 관련한 복잡한 절차와 이해하기 쉽지 않은 법령과 문서의 내용 등으로 인해 사업을 100% 이해하지 못하는 경우도 많다.

1. 공공갈등 유형 분석

신재생에너지 발전소 관련 공공갈등이 발생하는 경우, 섹터 간 갈등이 발생하는 사례(예: 중앙정부 vs 주민, 시공사 vs 주민 등)와 섹터 내 갈등이 발생하는 사례(예: 주민 간 갈등, 중앙정부와 지방정부 간 갈등 등) 등 매우 복잡한 양상이 나타나기 때문에 해결점을 찾기가 쉽지 않다. 부분적으로 사업 주체와 지자체 간 문제, 지자체와 정부 기관 간 갈등도 나타나고 있으나 주민을 중심으로 한 갈등에 비하면 그 비중이 그리 크지 않다. 추가로 2022년 대선과 총선 이후 이전 정부와 현 정부의 정책변화로 중앙정부와 지자체 간 갈등과 같은 1 섹터 내 갈등도 발생할 것으로 예상된다.

이론적으로 이해관계자 간 갈등의 경우의 수를 따지면 그 수가 매우 많다. 다만, 사례연구를 통해 검토한 공공갈등 사례 중 가장 일반적으로 발생하는 갈등 몇 가지를 추출할 수 있다. 일반적으로 사업 주체와 주민 간의 갈등, 관련 주민 간 갈등, 지자체와 주민 간 갈등이 대부분을 차지하고 있다. 즉 주민을 중심으로 한 갈등이 대부분 사례에서 크게 나타나고 있다. 이는 신재생에너지 사업뿐만 아니라 댐 건설, 원자력 발전소 건설 등에서 나타난 양상과도 유사성을 보여준다.

2019년 산업통상자원부 중소벤처기업위원회 윤한홍 의원이 제출받은 자료에 따르면 2015년 부터 2019년 상반기까지 전국의 신재생에너지 관련 민원은 총 1,483건. 충청남도가 504건으로 전체의 34%로 1위, 전라남도와 경상북도가 2, 3위를 차지했다. 태양광 발전 관련 민원은 총 1,385건(93.4%), 풍력발전 관련 민원은 86건(5.8%). 일조권·조망권 침해, 소음·저주파 발생 및 유수량 감소 등의 생활권·건강권 침해가 944건(36.8%), 환경파괴(636건, 24.8%), 지가 하락 등 재산권 침해(429건, 16.7%), 홍수 등 재해 우려(350건, 13.6%) 순서로 나타났다(Song, 2019).

2021년 전라남도에서 발표한 최근 5년간 태양광 및 풍력 민원만 498건으로, 매년 평균 약 100여 건의 주민 불만이 쏟아진 것으로 조사됐다. 498건 중 태양광이 414건, 풍력이 84건으로 태양광이 대부분의 민원을 차지하고 있는 것으로 파악됐다. 환경파괴(271건), 생활권 및 건강권 침해(131건), 지가 하락 및 농작물 피해(84건) 등으로 나타났다(Yoon, 2021).

민원을 통해 발전소 주변에 위치해 영향을 받는 주민들은 우선 환경·안전성 차원에서 발생할 수 있는 잠재적 불확실성이 가져올 문제에 관한 우려가 큰 것으로 파악된다. 그리고 무엇보다도 경제적 차원에서 발생할 손실에 대한 걱정이 영향을 받는 주민들 사이에서 가장 큰 우려 요인으로 작용하고 있다. 신재생에너지 발전소 건설 과정에서 절차상 문제 역시 갈등의 주요 원인이 되고 있다. 특히 발전시설 건설로 영향을 받는 지역의 범위 설정 과정과 해당 범위 내에서 주민들과의 사전 협의 및 소통 부재 혹은 미흡이 갈등의 가장 큰 원인으로 파악된다. 이로 인해 주민 혹은 마을 간 갈등도 빈번하게 발생하고 있다.

2. 주민 중심 갈등 유형별 원인 검토

앞서 구분한 대로 주민 중심 갈등은 주민협의 과정상 문제, 환경과 안정성과 관련된 잠재적 불확실성, 그리고 경제적 문제라는 세 가지 차원에서 발생하는 것으로 파악된다. 이를 중심으로 주민을 둘러싼 갈등 원인을 검토하면 아래와 같다.

첫째 주민협의 과정 절차상 여러 문제가 갈등의 원인으로 지적됐다. 일반적으로 주민들의 요구는 사업 추진 시 미리 주민들에게 충분한 정보를 제공하고, 협의를 거친 뒤 사업을 확정하여 추진하라고 요구한다. 그러나 협의 대상 범위를 지정하는 경우 문제가 빈번하게 발생한다(남해·사천·고성 vs 통영 해상풍력발전). 신재생에너지 발전소 건립 대상 지역에 속한 주민들의 경우 충분한 설명을 듣지 못한 경우도 존재한다(신안 지도읍 태양광, 영월 마대산 풍력, 보령댐 수상 태양광, 서남해 해상풍력).

2006년 제주도 성읍면 난산리에서는 풍력발전 협의 과정에서 주민동의 문제로 법적 소송과 물리적 충돌도 발생한 바 있다. 또한 현재 운영 중인 발전소라고 해도 주민 보상 지역에 포함된 지역과 포함되지 못한 지역 간 형평한 발전 차원에서 문제가 대두되었다(예: 제주 한경면 탐라 해상 풍력발전 마을간 문제). 이 때문에 추가 사업 진행에 어려움을 겪는 사례도 나타나고 있다(군산 어은리 태양광 발전).

둘째, 환경과 안전성 관련해서 잠재적 불확실성이 완전히 해소되지 않는 점도 갈등의 원인이 되고 있다. 태양광과 풍력 발전소 건설 대다수 사례에서 수질오염, 산림과 어족자원 등 환경 훼손, 경관 훼손, 산사태 위험 빛 반사와 복사열로 인한 가축과 농작물 피해와 같은 환경 문제와 전자파, 소음과 진동 그리고 식수원 오염(경남 합천댐 수상 태양광, 보령댐 수상 태양광) 등으로 인한 안전성 문제가 주요 갈등요인으로 꼽히고 있다. 전남 영광군 풍력의 경우 환경부 권고를 지키지 않아 주민들에게 저주파 소음을 발생시켜 2022년 환경부 중앙환경분쟁조정위원회로부터 정신적 피해를 배상하라는 결정이 내려지기도 했다.

해상풍력의 경우 주요 통항로와 근접해 해상교통 안정성 문제가 발생한다는 점, 고압 송전선이 해녀에게 나쁜 영향을 미칠 수 있다는 점, 공사 중 부유사로 인한 어장 황폐화 될 수 있다는 점이 공통 문제로 꼽힌다. 문제는 제대로 된 영향평가도 이뤄지지 않아 잠재적 불확실성에 대한 우려를 불식시키는 것도 불완전하다는 점이다(경북 영양 풍력). 영향평가가 이뤄진다고 하더라도 과학적 불확실성이 완전히 사라지거나 해소되지 않기 때문이다. 이를 근거로 주민들이 반대할 경우 비과학적, 심리적 및 정서적 문제로만 평가할 수 있는가에 대한 충분한 고려 역시 필요하다.

셋째, 주민들은 신재생에너지 발전소 건립으로 기존 소득 활동이 방해받을 수 있다는 점을 가장 크게 우려하고 있다. 신재생에너지 발전소가 들어서는 부지의 경우 농사, 어업활동, 염전 등 기존 경제활동에도 최적인 입지조건인 경우가 많다. 집열판이 주변 농지 온도를 상승시켜 농작물에 피해를 준다는 우려와 마을 경관 훼손으로 부동산 가격하락 우려(전북 군산 어은리 태양광), 해당 부지에 발전소가 인접할 경우 습해로 인한 논과 밭 피해에 대한 우려(경북 상주 오태/저평 수상 태양광) 등이 갈등의 원인이 되었다. 또한 기존 문화유적지와 관광산업 타격이 우려된다는 점도 갈등 원인이 되었다(영월 마대산 풍력단지).

해상풍력의 경우 공유수면 통항 금지(500m)로 인한 조업구역 축소가 가져올 어업활동 제한 문제가 가장 큰 갈등 원인이었다. 풍력발전이 서남해(전남과 경남)에 집중되면서 통항 금지 지역이 확대되자 어민들의 불만이 커지기 시작했다. 해상풍력이 기본 20년 운영계획이 되는 만큼 장기적 경제 타격도 우려되고 있다. 어족자원 손실과 어업활동 제한으로 인한 어민들 피해 우려(제주 탐라 해상풍력, 제주 한동/평대 해상풍력, 전북 서남권 해상풍력)도 나타났다.

염전 소작인의 경우 염전 소유주가 태양광 및 풍력발전으로 전환 시 대안을 찾아야 하는 상황이 발생했으며(전남 신안군 태양광), 농어촌지역에 타지인들이 들어와 지역을 망치고 돈만 벌어간다는 부정적 인식도 확산 되었다(강원도 매봉산 풍력단지, 강원도 영월 마대산 풍력단지, 경남 합천댐 수상 태양광, 영광 해상풍력). 전북 군산 어은리 태양광의 경우 특수목적법인 내 79%의 지분을 가진 주주가 외국인으로 파악돼 주주 규정 위반 소지도 존재한다. 사업 초기 수익이 발생한다며 지역주민을 현혹하고 사업성이 적어지자 사업을 철회해버리는 경우와 사업 중간에 중단될 수 있다는 불안이 존재할 수밖에 없는 상황이다.

울산 부유식 해상풍력의 경우 프로젝트 세부 사업자들이 자금 유용문제로 과제가 중단되거나 정부 출연금 환수 조치된 바 있다. 발전 효율이 높이 않는 경우 수익 달성이 제대로 이루어질 것인지, 부족한 풍력 분야 인프라로 20년을 운용한다는 장기적 관점에서 수익성이 발생할 수 있는 구조인지에 대한 불안도 갈등 촉발 요인이 되고 있다.

<Table 1>

Analysis of reasons for residents’ conflicts by case

3. 주민 중심 갈등 유형별 해결방안 검토