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한국은 2000년대 초 약 95,890척이던 등록 어선을 2023년 기준 약 64,233척으로 감축해 왔다. 특히 5톤 미만 소형어선은 전체의 50,912척(79.3%)에 이르고, 선령 21년 이상 노후 어선은 24,504척(38.1%)에 달해, 5톤 미만 소형어선의 비중이 높고 선령이 전반적으로 노후화된 현실에서 안전사고 예방을 위해 감척 정책의 필요성은 여전히 크지만, 동시에 신조 지원이나 장비·설비 현대화를 통한 대안적 접근 역시 병행할 필요가 있다. 연근해 어선 감척 사업은 폐업지원금, 잔존가치 보상, 생활 안정 자금 등 재정적 부가 이익을 제공하며 폐업지원금은 평년 수익 3년 치를 제공하고, 생활 안정 자금은 감척 대상 어선에 2개월 이상 승선해 있었던 선원에게 최대 6개월분의 통상임금을 지급하고 있으며, 신규 어선 허가 억제와 병행되어 오고 있다. 이 정책은 어선 총량 감소와 어장 자원 회복에 기여했지만, 여전히 소형어선 사고가 감소하지 않고 있어 “감척만으로 어선 안전을 보장할 수 없다. ” 라고 하는 학계·현장 지적을 받는다.

V-Pass는 어선의 출입항을 자동으로 기록하고, 불법 조업을 통제하며, 소형어선의 위치 추적을 통해 조난 사고에 신속 대응할 수 있도록 개발된 장치이다. 설치 대상은 원양어선을 제외한 모든 어선이 원칙이지만, 해양경찰청 보도자료에 따르면, 2톤 미만 일부 예외 어선을 제외하고 2023년 기준 어선 중 약 55,713척(90.4%)에 V-Pass 장치가 설치되어 있어, 입·출항 자동 신고와 사고 시 위치 추적, 해경의 신속 출동 등에 활용되고 있다. 실제 입출항 자동화율은 약 94%에 달하며, 해양 안전성과 구조 효율성 향상에 기여하고 있다.

해양 사고의 상당 비율이 어선에서 발생하지만 정작 어선은 해상교통관제(Vessel Traffic Service; VTS, 이하 VTS) 시스템의 직접 관제 대상에 포함되지 않으며, 비록 위치 추적은 V-Pass를 통해 가능하긴 하나, 이는 관제 권한이 해양경찰과 해당 지자체로 제한되어 있어 AIS와는 달리 VTS나 다른 선박에 의한 실시간 식별이 구조적으로 불가능하다는 한계를 지닌다. 어선의 안전 확보와 불법 조업에 대한 단속에는 V-Pass가 일정 수준의 효과를 보일 수 있으나, 해상교통의 통합적 안전관리 체계를 구현하는 데에는 구조적 한계로 작용할 수밖에 없다.

해양경찰청의 2023년 보도자료에 따르면 2020년부터 2022년까지 고의적인 V-Pass 장치의 미작동 사례가 254건에 이르렀으며, 해양경찰이 지속적으로 단속과 계도를 병행하고 있음에도 불구하고 일부 어민들이 장비를 숨기거나 의도적으로 전원을 차단하는 행위가 여전히 잔존하고 있어, 현장 수준의 실효적 준수 확보는 여전히 해결되지 않은 과제로 남겨져 있다.

국제해사기구(IMO)의 국제해상인명안전협약(International Convention for Safety of Life at Sea; SOLAS, 이하 SOLAS)은 대부분 상업 화물선과 여객선에 적용되지만 제5장 ‘항해 안전’은 어선에도 직접 적용되며, 이 장에는 항해·통신 장비의 설치와 운용 기준이 포함되어 있어 노후 원양어선의 장비 개선이나 대체 건조를 지원하는 현대화 사업과 일정 부분 맞닿아 있고, 특히 항해 계획, AIS·ECDIS 등 항해 보조 장비와 무선통신설비는 SOLAS 제5장에서 규정하는 핵심 요건으로, 국제 기준에 부합하는 국내 현대화 정책의 필요성을 뒷받침한다. 다만 이러한 장비 의무는 주로 총톤수 300톤 이상 국제항해 어선에 적용되며, 300톤 미만 소형어선의 경우 대부분 면제되므로 국제항해에 종사하는 원양어선은 국제 기준 준수를 위한 국내 현대화 정책의 추진 필요성을 뒷받침한다. 이에 따라, 정부는 2019년부터 ‘원양어선 안전 펀드’를 조성하여 선령 20년 이상 원양어선에 대해 건조비의 절반을 15년간 무이자 융자로 지원하는 제도를 본격 시행하고 있으며, 이 결과 2025년 기준 7척이 신조 완료되었고 2척은 현재 건조가 진행 중이다. 이 정책은 원양어선의 현대화로 노후화 선박에서 초래할 수 있는 해양 사고 감소뿐 아니라, 선박 안전성의 제고, 어선원 복지 향상, 나아가 조선산업의 내수 기반 강화에 이르기까지 다각적 효과가 기대되지만, 시행 기간이 아직 짧고 적용 대상 선박 수도 제한적이라는 점에서 실제 성과의 판단은 향후 운용 규모의 확대와 실적 축적을 통해 더욱 구체화 될 수 있을 것이다.

2022년에 발생한 시레토코 유람선 침몰 사건은, 승선자 총 26명 중 10명의 사망과 16명의 실종한 사건으로, 일본의 소형선박 안전관리 체계가 지닌 구조적인 허점을 드러낸 계기가 되었으며, 이후 일본 정부는 해상 안전 관련 규제를 대폭 강화하여 2025년 6월 1일부터는 20톤 이상 사업용 어선에 대해 AIS 또는 조난위치자동발신장치(Emergency Position Indicating Radio Beacon; EPIRB, 이하 EPIRB)의 장착을 전면 의무화하였다. 역사적 제도주의 관점에서 보면, 일본의 AIS 의무화는 2022년 시레토코 유람선 침몰 사건이라는 대형 해난사고를 ‘결정적 분기점’으로 삼아 추진된 정책 변화로, 이 사건 이후 일본 정부는 소형선박 안전 규제를 전면 강화하고 일정 규모 이상의 사업용 어선에 대해 AIS 또는 EPIRB 장착을 의무화하였으며, 이러한 변화는 항행 안전성(상호식별)과 조난 대응능력을 동시에 강화하는 ‘예방–대응 결합형’ 패키지로 작동한 반면, 한국은 소형어선 사고 증가와 위치 추적 필요성에 대응해 V-Pass 의무화를 추진하였으나 이는 주로 사후 대응 효율성을 높이는 조치에 집중되어 예방 단계의 제도화는 상대적으로 미흡하였다. 거기에 추가로, 일본 어선보험 조합은 해상에서의 인명피해를 줄이고, 해난사고를 사전에 차단하기 위한 일환으로 AIS 장비 보급을 확대하고 있으며, 일본 수산청에 따르면 그중에서도 법적 의무에서 제외된 20톤 미만의 소형어선이나 고령자가 조종하는 어선에 한정해, 어선보험 가입을 조건으로 장비 설치비의 약 50%를 보조금 형식으로 지원하는 제도를 운용하고 있다. 다만, 법령에 따라 AIS 설치가 의무화된 선박의 경우에는 이러한 보조금 지원 대상에서 원칙적으로 제외되어, 자율 설치를 유도하는 취지의 제도와는 구분되는 범주로 관리된다.

해무나 높은 파고, 야간 시정 악화 등으로 시각적 탐지가 제한되는 해상 환경에서는 육안이나 레이더만으로는 소형선박 식별에 분명한 한계가 따르지만, AIS를 탑재한 선박의 경우 주변 항법 장비에 전자신호로 위치가 표시되기 때문에 충돌 위험을 현저히 줄이고, 일정 거리 유지 및 회피 기동에도 현실적인 대응이 가능해진다. AIS는 단순한 위치 송신 장비의 의미를 넘어, 해상에서의 항해 안전성을 확보하는 필수적인 항법 보조수단으로 발전하고 있다.

단순 감척 위주의 어업정책에서 벗어난 일본은, 고성능 선박 도입과 정보통신기술(Information and Communication Technology; ICT. 이하 ICT) 기반 스마트(Smart) 어선 보급을 통해 어업의 생산성과 경영 효율을 동시에 제고하려는 구조개혁형 지원체계인 「어업 구조개혁 총합 대책사업(漁業構造改革総合対策事業)」을 본격 운영하며, 어선 수 감축에만 머무르지 않는 지속 가능한 경쟁력 강화에 정책의 초점을 맞추고 있다. 핵심 지원 항목으로는, 선령 20년을 초과한 어선을 고효율 선박으로 대체하는 사업을 포함하여, 연료 절감형 추진 장치, 자동 어구 시스템, 전자해도표시시스템(Electronic Chart Display and Information System; ECDIS), 자동항법장치, ICT 기반 어장 관리체계, 해양환경 센서 등 다양한 첨단장비의 도입이 되고 있으며, 정부는 이 같은 장비의 현장 적용을 유도하기 위해 선박 건조비의 3분의 1 내지 절반, 스마트 장비의 경우에는 최대 2분의 1까지 보조금 형식으로 재정지원을 시행하고 있다.

2023년도 기준으로 일본 수산청은 해당 사업에 약 70억 엔(円)의 예산을 배정하였으며, 이를 통해 2023년 기준 일본 수산청은 해당 사업에 약 70억 엔(円) 규모의 예산을 투입하였으며, 그 결과 조업시간의 단축, 어로작업 환경의 실질적 개선, 사고 발생 가능성의 저감 등 다양한 측면에서 유의미한 성과가 나타나고 있으며, 특히 고령화가 급속히 진행되고 있는 어촌 사회 내에서 스마트 어선의 도입은 청년 어업인의 유입을 자극하는 긍정적 요인으로 작용하고 있다는 평가 또한 병존하고 있다.

‘수익성 있는 지속 가능한 어업’으로의 전환을 목표로 삼고 있는 일본의 해당 정책은 단순한 어선 수 감축이라는 양적 조정보다는, 질적 구조 개편과 산업 전반의 체질 개선에 중점을 둔 장기적 방향성을 내포하고 있으며, 이는 어업 구조 전반에 걸쳐 단계적인 혁신을 모색하고자 하는 정책적 의지의 반영이라는 점에서 시사하는 바가 작지 않다.

일본은 어업이 내포한 높은 위험성과 소득 변동성에 대응하기 위한 제도적 장치로서, 2011년부터 「어업소득 안정 대책사업(漁業収入安定対策事業)」을 도입해 운영하고 있으며, 이 제도는 수산자원 관리 프로그램에 참여하는 어업인을 대상으로 하여 일정 수준 이하로 수익이 감소했을 때, 사전에 조성된 자율 적립금과 정부의 매칭 보조금을 결합하는 구조를 통해 소득을 보전하는 방식으로 설계되어 있다. 보다 구체적으로는, 어업인이 자발적으로 기금을 적립하면 정부는 이에 대해 1:3의 비율로 매칭(Matching) 하여 대응 자금을 조성하고, 이후 수익이 감소하는 때에는 최근 5년 수익 중 최고 및 최저 연도를 제외한 나머지 3개년의 평균 수익을 기준선으로 삼아, 실제 수익의 하락 폭을 자동 산정한 뒤 그에 따라 보상이 지급되는 구조로 적용된다. 기본적인 보상은 수산물 품목별 특성과 시장 변동성을 반영하여 70%에서 최대 90%까지 공제보험을 통해 지원되며, 이 공제 절차에서 보전되지 못한 잔여 손실에 대해서는 ‘적립 플러스 시스템’을 활용하여 그 절반 상당이 추가로 보상됨으로써, 결과적으로 어업인이 체감하는 총 보상 수준은 최대 90%에 이르게 된다.

이 제도에는 2023년 한 해 동안 총 612억 엔(円)의 예산이 투입되었으며, 예측이 쉽지 않은 어획량 변동이나 시장 가격의 급격한 하락 등으로부터 야기되는 어업인의 수익 리스크(Risk)를 흡수하는 기능을 실질적으로 수행하고 있다. 특히 고령 어업인의 생계 기반을 안정시키는 한편, 청년층의 어업 진입을 가로막는 구조적 장벽을 완화하는 데 기여하였고, 더 나아가 자원관리 프로그램 참여 확대와 지속 가능한 어업 체계 정착이라는 측면에서 정책 효과가 뚜렷하다는 평가도 함께 뒤따르고 있다.

단순한 보상 제도를 넘어선 소득 안전장치는 일본의 어선 관리체계 전반과 긴밀하게 맞물려 운용되고 있다는 점에서 주목할 필요가 있다. 구조개혁을 토대로 한 선박 현대화, 예방 중심의 안전관리 접근, 반복적 교육훈련 체계, ICT 기반 스마트 어선의 보급 확대, 그리고 금융 지원제도와의 유기적 연계는, 결과적으로 일본의 어선 관리제도를 기술·경제·제도 전반의 복합적 위험성을 아우르는 통합형 관리체계로 진화시키는 핵심 동력으로 기능하고 발전하고 있다.

일본의 어업소득 안정 대책은 단순한 수익 보전 제도가 아니라, 자원관리 프로그램 참여, 보험료 인센티브, 예방정비 이력 관리 등과 결합하여 어선 관리·안전관리 체계 전반에 통합적으로 작동하는 구조를 갖추고 있다. 이는 어업인의 소득 안정이 장비 개선, 예방정비, 안전교육 이수 등 장기적 안전 투자 여건을 마련해준다는 점에서 본 연구의 주제와 직접적으로 연결된다. 한편, 한국 역시 어업재해보상보험, 경영안정자금, 수산물 가격안정제 등 소득 안정 제도를 운용하고 있으나, 일본처럼 안전관리·현대화·자원관리와 유기적으로 연계된 통합형 관리체계로 발전시키기 위해서는 제도 간 연계 강화가 필요하다.

일본은 기관 고장에 기인한 해양 사고를 사전에 차단하기 위한 제도적 기반으로 정비 이력 기록제도를 도입·운용하고 있으며, 특히 1톤 이상 100톤 이하의 동력어선을 중심으로, 엔진 교체 이력, 주요 부품에 대한 수리 및 점검 사항 등이 보험 조합, 검사기관을 통해 일관성 있게 축적·관리하도록 체계를 마련해 두고 있다. 정비기록은 단순히 참고용 문서로 머무는 것이 아니라, 어선보험 가입의 필수 요건으로 작동함과 동시에 보험료 책정 과정에도 직접적인 변수가 되며, 특히 정비 내용이 충실히 유지된 채 사고 이력이 없는 어선에 대해서는 보험료 인하 혜택이 부여되고, 무사고 선박을 보유한 어업인에게는 별도 포상까지 연계되는 방식으로 그 관리체계가 관리되고 있다. 아울러, 출항 전 자율점검 또한 법적 의무로 규정되어 있어 선박 운항자는 출항에 앞서 엔진을 비롯한 주요 설비에 대한 자가 점검을 실시하고, 그 결과를 선내에 상시 비치해야 하며, 이 의무를 이행하지 않을 때는 보험 가입 제한이나 보험료 인하 혜택의 배제, 나아가 행정처분까지도 수반될 수 있는 제재 체계가 함께 작동되고 있다.

보험료 산정 구조와 정비 실천 여부를 긴밀히 연계시킴으로써, 일본은 예방정비의 내실화를 경제적 부가 이익으로 촉진하고 있으며, 이와 같은 제도적 유도 방식은 정기 정비기록과 주요 부품 교체 이력을 충실히 유지한 어선일수록 비용 부담이 경감되는 구조를 통해 소유주에게 실질적인 유인을 제공하고, 나아가 그러한 예방 중심의 관리체계가 실제 기관 고장에 기인한 해양 사고의 발생 빈도를 지속적으로 낮추는 성과로 나타나고 있어, 일본의 어선 관리제도 전반을 평가함에 있어서 하나의 핵심 성과로 평가하고 있다.